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La regulación de las competencias provinciales: la Ley 57/2003, 20 años después

Gobernanza
Manuel Zafra Víctor
Profesor titular de Ciencia Política y de la Administración Pública
Fecha: 26/04/2023
La impugnación ante el TC de la Ley 57/2003 por el Parlamento catalán suscitó la constitucionalidad de la directa atribución por el legislador básico de competencias provinciales para la prestación de servicios de carácter supramunicipal. En la STC 103/2013 el TC entendió conforme a la Constitución esta competencia, pero moduló el pronunciamiento en la jurisprudencia recaída sobre la LRSAL cuando concedió relevancia jurídica al consentimiento municipal y la legislación autonómica (STC 111/2016).

El Parlamento catalán impugnó la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, por incurrir en doble inconstitucionalidad: el menoscabo de las competencias autonómicas sobre régimen local y la lesión de la autonomía municipal. La Ley regula el estatuto de los municipios de gran población, pero, lateralmente, intentó reforzar la autonomía provincial e incluir un título para facilitar el ejercicio de la potestad sancionadora en ausencia de legislación sectorial. La elevación de las competencias provinciales tenía su origen en la STC 109/98 y la nueva regulación de la potestad sancionadora municipal, en el voto particular del magistrado Garrido Falla a la STC 132/2001, asumido por la jurisprudencia del TS en alguna de sus sentencias (sobre todo en la STS de 29 de septiembre de 2003). Se trataba de dar contenido a la “función constitucional de la LRBRL”.

Lo que desconcierta es el objeto de la impugnación, porque las nuevas competencias, “La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en ese ámbito” (artículo 36.1.d), y la prevista en el artículo 36.2.b) LBRL, “[…] las Diputaciones o entidades equivalentes podrán otorgar subvenciones y ayudas con cargo a recursos propios para la realización y el mantenimiento de obras y servicios municipales, que se instrumentarán a través de planes especiales u otros instrumentos específicos”, no resultaron impugnadas. La impugnación se dirigió a la atribución de competencias para la prestación de servicios de carácter supramunicipal, un título competencial reconocido a la provincia por la Ley 7/1985, de 2 de abril.

La impugnación se dirigió a la atribución de competencias para la prestación de servicios de carácter supramunicipal, un título competencial reconocido a la provincia por la Ley 7/1985, de 2 de abril.

No obstante el desconcierto provocado por la paradoja de impugnar una competencia ya reconocida, pero no las nuevas, merece la pena analizar la fundamentación jurídica del Parlamento y la del TC en la STC 103/2013, de 23 de mayo, sobre la constitucionalidad de la atribución de competencias a la provincia para la prestación de servicios de carácter supramunicipal. El Parlamento, a partir del Dictamen 261, de 17 de febrero de 2004, del Consejo Consultivo de Cataluña, entiende contraria a la Constitución la reserva a las diputaciones de una competencia de carácter ejecutivo que, claramente, excede del declarado por el TC núcleo esencial de la autonomía provincial en la STC 109/98, “[…] la mera cooperación económica para la realización de obras y servicios”. Diferenciando, por vez primera, entre el núcleo de la autonomía provincial “enraizado” en el artículo 141 CE y la configuración legal del legislador básico, el TC había definido en esta sentencia la asistencia y cooperación como el mínimo de autonomía provincial constitucionalmente garantizado. Por tanto, la prestación de servicios supramunicipales correspondería a la configuración legal de las bases estatales. La cuestión controvertida era si ese incremento competencial respetaba la competencia autonómica sobre régimen local y la autonomía municipal. El Parlamento catalán consideró lesiva para la autonomía municipal la atribución de la competencia a la provincia sin contar con la participación o, al menos, el consentimiento de los municipios afectados. Igualmente era incompatible con la competencia autonómica prevista en el artículo 9.8 del Estatuto de Autonomía sobre régimen local para la creación de otras entidades supramunicipales (las comarcas).

El TC había definido en esta sentencia la asistencia y cooperación como el mínimo de autonomía provincial constitucionalmente garantizado.

El TC rechazó la impugnación y declaró conforme a la Constitución la “nueva regulación”. Entre las diferentes opciones, una vez garantizado el núcleo esencial de la autonomía provincial y salvaguardadas las competencias autonómicas y municipales, cabe la atribución directa por el legislador básico de competencias a la provincia. La superposición de diferentes entes locales (la provincia, la comarca, las mancomunidades y el propio municipio), sobre un mismo territorio inevitablemente redefine las competencias respectivas cuando uno de ellos ve incrementado su acervo competencial. Sin embargo, a juicio del TC, la obligada modificación no está viciada de inconstitucionalidad, porque la prestación de servicios supramunicipales corresponde “directamente al círculo de los intereses provinciales”. La existencia de un “interés provincial” diferenciable y eventualmente opuesto a un interés municipal constituye una afirmación polémica agravada cuando el TC contrasta la protección constitucional de la provincia con la configuración legal autonómica de la comarca. La conclusión que cabe extraer de la fundamentación jurídica del TC es la discutible identificación entre el carácter supramunicipal de los servicios y el interés provincial.

La superposición de diferentes entes locales sobre un mismo territorio inevitablemente redefine las competencias respectivas cuando uno de ellos ve incrementado su acervo competencial.

La conclusión que cabe extraer de la fundamentación jurídica del TC es la discutible identificación entre el carácter supramunicipal de los servicios y el interés provincial.

Analizar la inconsistencia de esta asimilación aclara la controversia y explica las relevantes matizaciones introducidas por el TC en su posterior jurisprudencia sobre autonomía provincial. La clave está en singularizar las relaciones institucionales entre provincias y municipios. Tuvimos ocasión de exponer en otro post[1] la inadecuación de términos como coordinación y cooperación para definir la interacción entre ambas entidades locales integrantes de un solo nivel de gobierno. A esta finalidad responde el concepto de concertación y el procedimiento para llevarla a cabo.

Tuvimos ocasión de exponer en otro post la inadecuación de términos como coordinación y cooperación para definir la interacción entre ambas entidades locales integrantes de un solo nivel de gobierno.

La provincia, constitucionalmente regulada como agrupación de municipios, implica un sistema político donde no hay una “discriminación cualitativa de intereses”, sino una “diferenciación de funciones” (L. Parejo) atribuidas a provincias y municipios y proyectadas sobre los mismos asuntos, materias o intereses. La realidad, entonces, no es la “supra”municipalidad, sino la “inter”municipalidad. A pesar de la impresión de una forzada diferencia entre prefijos, si prevaleciera la dimensión “supra” sobre la “inter”, la provincia rivalizaría con la comunidad autónoma (basta pensar en la disonancia institucional de las comunidades autónomas uniprovinciales o en la tenacidad autonómica para limitar y controlar la autonomía provincial); la singularidad de la provincia es la efectividad del principio de subsidiariedad, manteniendo en el ámbito local  competencias que, de otra manera, por la falta de capacidad de gestión municipal, saltarían al ámbito autonómico. Así, las materias que exceden del término municipal siguen siendo locales con la intervención provincial.

La singularidad de la provincia es la efectividad del principio de subsidiariedad, manteniendo en el ámbito local  competencias que, de otra manera, por la falta de capacidad de gestión municipal, saltarían al ámbito autonómico.

Esta concepción instrumental de la provincia como Gobierno intermedio (en ningún caso intermediario) no la priva de sustantividad institucional; no limita su intervención a la recepción pasiva de solicitudes municipales, sino que las pondera con visión intermunicipal (la presión integral a la que alude la Ley 7/85) mediante la elaboración de planes o programas a partir de las prioridades fijadas por los municipios. Esto es, la provincia no elabora planes “para los municipios”, sino, por imperativo legal, “con los municipios”.

Esta concepción instrumental de la provincia como Gobierno intermedio (en ningún caso intermediario) no la priva de sustantividad institucional

El TC ha asumido en su última jurisprudencia (STC 82/2020) el concepto de una sola comunidad política local, y en la jurisprudencia dictada con motivo de la LRSAL, especialmente la STC 111/2016, ha relegado la doctrina de la garantía institucional y orillado la existencia de un supuesto interés provincial. En efecto, en este pronunciamiento ha dado carta de naturaleza a la fundamentación jurídica del Parlamento catalán en el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 57/2003, concediendo relevancia al consentimiento municipal y mediatizando la atribución directa de competencias a las diputaciones con la necesaria intervención del legislador sectorial autonómico; la Ley prevé una doble habilitación legal, la del legislador básico, genérica e indeterminada, y la del legislador autonómico, precisa y definitiva. Es cierto que lo ha hecho mediante sentencia interpretativa, pero conviene tener en cuenta la fundamentación mantenida en la STC 41/2016 sobre la intermediación irrelevante de la LRBRL en la definición de competencias locales.

Autor/a: Manuel Zafra Víctor


[1] Zafra Víctor, M. (2022). Cooperación, coordinación, asistencia y concertación. Acento Local [blog], 16/11/2022. Disponible en: https://www.gobiernolocal.org/acento-local/cooperacion-coordinacion-asistencia-y-concertacion/.

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