El artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (LRBRL), atribuye a la provincia dos competencias propias: la coordinación para la prestación integral de los servicios municipales y la cooperación y asistencia a los municipios de menor capacidad de gestión para la prestación obligatoria de los servicios enumerados en el artículo 26.
El conflicto de la simultaneidad de competencias coordinadoras y cooperativas radica en su diferente y contraria naturaleza.
La STC 27/1987 acuña una doctrina jurisprudencial inequívoca: la coordinación se ejerce desde una cierta supremacía institucional del ente coordinador, y la correlativa sujeción del coordinado, mientras que la cooperación está regida por la voluntariedad y la consiguiente equiparación entre los cooperantes.
La coordinación se ejerce desde una cierta supremacía institucional del ente coordinador, mientras que la cooperación está regida por la voluntariedad y la consiguiente equiparación entre los cooperantes.
Analizado el tema desde otra perspectiva: la coordinación viene exigida para modular el ejercicio de unas competencias que, de otra manera, provocarían duplicidad; la cooperación sería conveniente para alcanzar un objetivo que, aisladamente, resulta inasequible.
Coordinación y cooperación regulan relaciones entre diferentes niveles de Gobierno, propias de las relaciones intergubernamentales, requeridas por el federalismo cooperativo de un Estado compuesto. No es este el caso de municipios y provincias.
El artículo 140 erige al municipio en entidad local básica y el 141 CE define la provincia como entidad local determinada por la agrupación de municipios. Ambas entidades locales integran un único nivel de Gobierno, una sola comunidad política local, concepto jurídico refrendado por la STC 82/2020. Esta premisa obliga a precisar la singularidad de las relaciones institucionales entre dos entidades del mismo nivel de Gobierno, ajena a la lógica de las relaciones intergubernamentales, con los siguientes efectos jurídicos:
a) No hay un interés provincial que, desde la supremacía institucional de la diputación, sea opuesto a los intereses municipales de los ayuntamientos. La razón de ser de las competencias provinciales es garantizar un equilibrio intermunicipal en la prestación de servicios municipales. No se trata de una competencia material proyectada sobre determinadas materias, sino de carácter funcional sobre las competencias municipales.
b) Municipios y provincias no acuerdan un ejercicio de las respectivas competencias para conseguir objetivos que, separadamente, resultarían inviables. La inexistencia de un interés provincial desactiva igualmente el sentido de la cooperación.
c) La provincia proporciona al municipio la capacidad de gestión necesaria para la efectividad del principio de subsidiariedad en el ejercicio de las competencias propias o en la prestación de servicios obligatorios, pues en caso contrario las competencias municipales serían asumidas por las comunidades autónomas. El término adecuado es asistencia.
La intervención de la provincia fija en el ámbito local competencias y servicios que exceden del término municipal (intermunicipalidad) y requieren condiciones y requisitos imposibles de afrontar por municipios poco poblados y carentes de recursos.
La indefinición de la regulación de las competencias provinciales es patente al contemplar la ley un plan provincial de obras y servicios para el ejercicio de la coordinación y la cooperación. La clave está en la imperativa participación municipal en la elaboración del plan sin determinar su alcance jurídico.
La indefinición de la regulación de las competencias provinciales es patente al contemplar la ley un plan provincial de obras y servicios para el ejercicio de la coordinación y la cooperación.
Cuando la elaboración del plan ha resultado litigiosa los tribunales se han visto obligados a sortear el equívoco interpretando la prioridad de la cooperación sobre la coordinación o, al contrario, dando prevalencia a la coordinación sobre la cooperación. Una línea jurisprudencial del Tribunal Supremo, STS de 3 de abril de 1998, ha fundamentado la prioridad cooperativa sobre la coordinadora argumentando que la obra propuesta por el municipio no puede ser ignorada o suplantada por la decidida en la provincia. Recogiendo una aportación doctrinal ha entendido que la coordinación es el desenlace final de la obligada cooperación inicial. Una interpretación forzada por la deficiencia de la regulación legal.
La impresión que deja la exposición anterior es la de una profunda inseguridad jurídica pese a la reiterada jurisprudencia.
Ante esta evidencia la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (en adelante, LAULA) opta por eludir ambas competencias y diseñar un cauce institucional acorde con la premisa constitucional de un solo nivel de Gobierno integrado por ambas entidades locales.
Tomando como referencia la iniciativa promovida por la Diputación de Barcelona, diferencia entre asistencia a un municipio y la elaboración de planes o programas por parte de la provincia en los que la participación de los municipios es, por disposición legal, imperativa. Con una salvedad relevante: la asistencia es potestativa para los municipios, pero obligatoria para la provincia. Esta afirmación no implica que la provincia deba atender y satisfacer cualquier solicitud municipal, pero queda obligada a dictar la normativa correspondiente para la asistencia en materias como urbanismo, contratación, política de personal… Tampoco que la provincia quede rebajada a gestionar el sumatorio indiferenciado de solicitudes municipales. La asistencia provincial se dirige a cada municipio o a los municipios en su conjunto. En el segundo caso la LAULA prevé un procedimiento para la elaboración de planes y programas donde los municipios participan fijando sus prioridades, que la provincia deberá ponderar en la elaboración del plan.
La intermunicipalidad exige gobierno, no solo gestión y administración.
Clarificando la confusión de cooperación y coordinación, la relación institucional difiere de una relación intergubernamental; el artículo 13 LAULA regula un procedimiento que responde a la idea de concertación. Al comienzo del mandato municipios y provincias acuerdan un convenio marco donde se establece un registro de prioridades municipales que la diputación, obligatoriamente, ha de examinar para apreciar y garantizar una intermunicipalidad equitativa, equilibrada y solidaria. Una función de gobierno que promueve una interacción y un intercambio, a través de mesas de concertación, para que provincias y municipios acuerden planes y programas.
Es posible que la interacción y el intercambio no acaben en acuerdo. La diputación debe ofrecer alternativas al municipio, y si aun así persiste la discrepancia, corresponde a la diputación la decisión final, que debe motivar suficientemente. Es una versión ventajosa con respecto a la vigente del artículo 36 LRBRL, que acierta a dar forma jurídica al criterio jurisprudencial de comenzar cooperando para acabar coordinando.
Autor/a: Manuel Zafra Víctor y Teresa Franco Jiménez