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La Ley del Fondo Aragonés de Financiación Municipal. Una reflexión sobre la financiación autonómica de las entidades locales

Gobernanza
Manuel Zafra Víctor
Profesor titular de Ciencias Políticas y de la Administración. Universidad de Granada
Teresa Franco Jiménez
Abogada. Ilustre Colegio de Abogados de Granada. Investigadora académica de Ciencias Políticas
Fecha: 21/12/2022
Con motivo de la promulgación de la Ley de Financiación Municipal de la Comunidad Autónoma de Aragón se hace una reflexión sobre un tema tan controvertido como poco estudiado: el mandato constitucional para que las comunidades autónomas garanticen suficiencia financiera a las entidades locales

El Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local (2005) evidencia con claridad el precario desarrollo del artículo 142 CE por parte de las comunidades autónomas, denunciando la inexistencia de financiación incondicionada o su sustitución espuria por subvenciones de concesión graciable, afectadas a determinados fines y carentes de garantía en la continuidad y regularidad de los servicios subvencionados. Perversiones y anomalías, como Ferran Torres[1] brillantemente analizara, que provocan tres efectos particularmente negativos para la autonomía local:

a) El menoscabo del principio de subsidiariedad; los municipios no ordenan sus prioridades en función de sus necesidades, sino de la línea presupuestaria de la subvención.

 b) La privación de horizonte temporal para el desarrollo de sus políticas públicas.

 c) La inevitable impronta clientelar en la asignación de unos fondos escasos para un elevado número de potenciales solicitantes.

La Ley 5/2022, de 6 de octubre, Reguladora del Fondo Aragonés de Financiación Municipal, se aleja de esta deficiente normativa autonómica y cumple escrupulosamente los requisitos exigidos por la financiación municipal: carácter incondicionado de los recursos; garantía de estabilidad y seguridad del Fondo mediante cifras preestablecidas y calculadas según fórmulas objetivas, semejantes a las previstas para la participación de las comunidades autónomas en los ingresos estatales. Por otra parte, la distribución entre los municipios observa criterios de necesidad y capacidad fiscal, igualmente objetivos y previamente fijados. El artículo 9 enumera los criterios de distribución. En lo relativo al de capacidad, el 5 % corresponde al esfuerzo fiscal; el de necesidad se concreta en la población atendiendo a que sea igual o mayor de 65 años y al índice de sobreenvejecimiento a partir de los 85 años; tercer criterio, ordenación territorial, concretado en el índice de funcionalidad y número de habitantes de cada municipio, y proporcional a su rango jerárquico en la estructura del sistema de municipios. El artículo 10 especifica cada uno de estos conceptos de necesidad. El índice de funcionalidad consiste en el grado de influencia de un municipio en funciones de carácter supramunicipal; la estructura del sistema de municipios contempla variables clave para la financiación: potencial de desarrollo, equipamiento escolar y viabilidad demográfica. En suma, una regulación modélica: predominio de los criterios de necesidad sobre los de capacidad (en proporción directa los primeros e inversa los segundos). La ley no prevé la financiación provincial.

En un ejercicio de legislación comparada esta ley merece elogio y valoración positiva, al igual que la Ley 6/2010, de 11 de junio, Reguladora de la Participación de las Entidades Locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de Andalucía. La mayor parte de las comunidades autónomas siguen las pautas denunciadas en su día por el Libro Blanco. Esta asimetría en la regulación autonómica de la financiación local requiere una reflexión de amplio calado político y jurídico ante una realidad inequívoca: el mandato constitucional de suficiencia financiera del artículo 142 CE dirigido al Estado y las comunidades autónomas ha provocado la quiebra del principio, acrisolado en la teoría del federalismo fiscal, de conexión entre competencias y financiación, en términos gráficos: la correspondencia entre la atribución de las tareas públicas asignadas a un nivel de Gobierno y el coste económico anejo a su desempeño, la vinculación material y jurídica entre competencias, gastos e ingresos y la consiguiente necesidad, una vez fijadas las competencias y determinados los gastos, del adecuado reparto de los ingresos entre los diferentes niveles de Gobierno.

El mandato constitucional de suficiencia financiera del artículo 142 CE dirigido al Estado y las comunidades autónomas ha provocado la quiebra del principio, acrisolado en la teoría del federalismo fiscal, de conexión entre competencias y financiación.

La conclusión de este triple juego de competencias, gastos e ingresos es reveladora: cuando una competencia no recibe financiación completa con los recursos propios del nivel de Gobierno que ostente su titularidad y precisa la trasferencia de otro nivel de Gobierno, nos hallamos ante un deficiente reparto de los ingresos en el conjunto del Estado. La precisión en la definición de las competencias se erige, así, en la premisa para su congruente financiación. La razón, una vez más, es clara: impedir la adopción de decisiones por un nivel de Gobierno sobre los gastos de otro, evitando “la creación de tareas a cargo de cajas ajenas”[2].

La precisión en la definición de las competencias se erige, así, en la premisa para su congruente financiación.

Toca ahora desarrollar la tesis anunciada: la quiebra del principio de conexión entre competencias, financiación y distribución del ingreso en la financiación local por parte del Estado y las comunidades autónomas. El lema invocado por el municipalismo español resume muy bien la problemática de la creación de tareas a cargo de cajas ajenas: competencias impropias y gastos de suplencia; un contrapunto al tipo ideal: competencias propias y financiación incondicionada.

El nivel de Gobierno que financia a las entidades locales no les asigna competencias, y el que las asigna no las financia.

El nivel de Gobierno que financia a las entidades locales no les asigna competencias, y el que las asigna no las financia. Para entender esta estridente paradoja es necesario analizar varias claves:

a) La ausencia de un legislador de autonomía local en la CE. La autonomía local, constitucionalmente regulada, es un principio concretado en una directiva a los legisladores. Un derecho de configuración legal que el legislador, respetando un mínimo indeterminado, gradúa en su intensidad y extensión, con las competencias y la financiación. Basta reparar en conceptos tan genéricos como el de suficiencia financiera.

b) La caracterización por el TC de la autonomía local como una materia peculiar sujeta a un peculiar reparto competencial: las bases estatales tienen un amplio alcance, intenso y extenso, para determinar el sistema político o las relaciones interadministrativas, pero no para las competencias que corresponden, fundamentalmente, a las comunidades autónomas.

Entre las facultades intensas de la competencia estatal está la de establecer, por tramos demográficos, la obligación de los municipios para la prestación de servicios obligatorios que, jurídicamente, son derechos subjetivos de los vecinos.

En este marco han de interpretarse las competencias provinciales. Con sentido análogo el Estado regula la hacienda local garantizando la financiación de estos servicios obligatorios que, pese a estar configurados como derechos subjetivos de los vecinos, se han interpretado como el mínimo competencial constitucionalmente garantizado.

c) El problema es que una buena parte de las actividades o materias, objeto de los servicios obligatorios, coincide con las recogidas en el artículo 25.2 de la LRBRL como ámbitos donde los legisladores sectoriales, fundamentalmente autonómicos, deben atribuir competencias a los municipios. Las comunidades autónomas, cuando han asignado las competencias a los municipios, no las han financiado, porque las entendían financiadas por el Estado; en el mejor de los casos, las han subvencionado, y en el peor, han impuesto la prestación sin cobertura financiera. Esto explica la tan legítima como poco afortunada queja de las entidades locales: gastos de suplencia y competencias impropias;entendían la prestación de servicios como las competencias propias financiadas por el Estado, e impropias las atribuidas por las comunidades autónomas, que las obligaban a gastos de suplencia.

Las comunidades autónomas, cuando han asignado las competencias a los municipios, no las han financiado, porque las entendían financiadas por el Estado; en el mejor de los casos, las han subvencionado, y en el peor, han impuesto la prestación sin cobertura financiera.

Del bloqueo solo se saldrá con una reforma constitucional que remita a un legislador de mayoría cualificada (las leyes andaluza y extremeña, de mayoría absoluta, son referencia obligada) la garantía de un listado de competencias propias, diferenciables en su régimen jurídico de las transferidas y delegadas; también el de las competencias de las instancias intermunicipales (ni la ley aragonesa ni la andaluza financian las diputaciones). Tendremos así firmemente establecida la premisa básica para la financiación adecuada. La exposición de esta aspiración trascendental queda para otra contribución en este blog.

Autor/a: Manuel Zafra Víctor y Teresa Franco Jiménez


[1] Torres Cobas, F. (2003). Perversiones y novedades de la cooperación municipal. En T. Font i Llovet (dir.). Anuario del Gobierno Local 2003 (pp. 281-284). Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local – Institut de Dret Públic.

[2] Medina Guerrero, M. (2004). La protección constitucional de la autonomía financiera de los entes locales frente a las alteraciones de su ámbito competencial (p. 19). Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local.

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