El Informe 4/2025, de 19 de diciembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid (JCCACM) clarifica cuestiones importantes sobre las modificaciones contractuales y el valor estimado, pero lo más novedoso son las consideraciones realizadas sobre la coexistencia entre las modificaciones contractuales previstas en los pliegos y las no previstas, así como la acumulación de los límites máximos porcentuales de ambos tipos de modificación. Esto es, se dilucida la viabilidad de supuestos tales como la acumulación de un incremento de una prestación por una determinada causa prevista (v. gr., suministro de camiones de protección civil por ampliación de plantilla) con otro incremento por otra causa distinta sobrevenida e imprevisible (v. gr., necesidad de más camiones con ocasión de un temporal).
Como es sabido, el artículo 204 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) regula el régimen de las modificaciones contractuales que se han previsto expresamente en los pliegos de los contratos de las Administraciones públicas, sujetándolas a determinadas formalidades y a un límite máximo cuantitativo, de modo que el montante de la modificación no puede superar el veinte por ciento del precio inicial del contrato, entendiendo por este el importe de la adjudicación.
Por contraste, el artículo 205 establece el régimen de las modificaciones que pueden tramitarse a pesar de no estar previstas expresamente en los pliegos, y siempre que puedan acomodarse a alguna de las tres causas expresamente dispuestas en dicho precepto. En estos casos se establece un límite máximo cuantitativo del cincuenta por ciento del precio inicial del contrato, incluso si se utilizan los tres supuestos de modificaciones diferenciados en el artículo 205. Es decir, dicho límite no se aplicaría aisladamente respecto de cada uno de esos tres supuestos, sino sobre el conjunto de todos ellos, a diferencia de lo que sucede en la Directiva 2014/24/UE, siendo la LCSP más restrictiva en este extremo.
En este escenario normativo, el Informe 4/2025 señala que ni la Directiva 2014/24/UE ni la LCSP declaran expresamente una incompatibilidad a priori entre ambos tipos de modificaciones, siempre que se justifique claramente que se cumplen los supuestos y los requisitos dispuestos en los artículos respectivos para cada una de las modificaciones.
Por tanto, no se aprecia obstáculo alguno para tramitar una modificación de las previstas en el pliego y alguna o algunas de las no previstas del artículo 205 si concurriera alguno de los supuestos prescritos en este precepto.
En cuanto a los límites porcentuales que regirían en tales casos, se considera que a las modificaciones previstas se les aplicaría el máximo del veinte por ciento (art. 204) y a las no previstas el del cincuenta por ciento sobre el conjunto de ellas (art. 205), pudiendo acumular ambos límites hasta alcanzar un setenta por ciento sobre el precio inicial.
En cuanto a los límites porcentuales que regirían en tales casos, se considera que a las modificaciones previstas se les aplicaría el máximo del veinte por ciento (art. 204) y a las no previstas el del cincuenta por ciento sobre el conjunto de ellas (art. 205), pudiendo acumular ambos límites hasta alcanzar un setenta por ciento sobre el precio inicial.
En este punto se acude a una interpretación literal del artículo 205 cuando constriñe dicho límite máximo a las modificaciones que aislada o conjuntamente se acuerden “conforme a este artículo”, de lo que se colige que ese límite solo puede afectar a las modificaciones del artículo 205, y sensu contrario, no es aplicable a las modificaciones del artículo 204, ergo pueden sumarse ambos límites, de suerte que la modificación global (las previstas y las no previstas) pudiera ascender hasta el setenta por ciento del precio primitivo del contrato.
La JCCACM admite lo inédito de su criterio, reconociendo la falta de pronunciamientos que hayan abordado específicamente esta cuestión, si bien confirma que la interpretación literal explicada “no parece dejar duda al respecto”. Se citan, no obstante, algunas resoluciones que, a juicio de dicho órgano, “parecen haber validado tal planteamiento”, aunque con el carácter de obiter dicta.
Así, se invoca el Dictamen 362/2024, de 30 de mayo, del Consejo de Estado. Su lectura nos ofrece un supuesto en el que efectivamente coexisten causas de modificación previstas en el pliego y otras que no lo son, siendo validada dicha compatibilidad en cuanto cada una de ellas responde a un distinto tipo de modificación, aunque no se confirma expresamente la acumulación de los límites porcentuales aplicables en cada caso.
Finalmente, se aclara que si una circunstancia de modificación prevista en el pliego concurre dando lugar a una modificación o varias que, aislada o conjuntamente, no superan el límite fijado en el pliego y, con posterioridad, surgiera otra necesidad de modificar el contrato por una causa de las previstas en el pliego, pero distinta de las operadas previamente, y, sin embargo, no pudiera tramitarse porque con dicha modificación ya se superase el porcentaje máximo, esta última modificación podría incardinarse en alguno de los supuestos de modificaciones imprevistas de su artículo 205, si se cumplieran todos sus requisitos.
A este respecto, se cita la Resolución 1442/2024, de 13 de noviembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la que se confirma la posibilidad de que una modificación prevista en el pliego, pero que no se ajuste al artículo 204, pueda tramitarse como modificación no prevista si es dable encajarla en alguno de los supuestos del artículo 205.
No obstante, en nuestra opinión, parece poco probable divisar una casuística en la que, habiéndose previsto causas de modificación en los pliegos, puedan concurrir al tiempo alguno o algunos de los tres tipos de modificaciones del artículo 205 de la LCSP.
En nuestra opinión, parece poco probable divisar una casuística en la que, habiéndose previsto causas de modificación en los pliegos, puedan concurrir al tiempo alguno o algunos de los tres tipos de modificaciones del artículo 205 de la LCSP.
En primer lugar, porque la causa de modificación que usualmente se prevé en los pliegos responde a la necesidad de añadir obras, suministros o servicios adicionales a los inicialmente contratados, lo que se solaparía con la primera de las causas del artículo 205, que responde a esta misma finalidad cuando no se ha previsto en los pliegos. En segundo término, porque es poco probable la operatividad de la imprevisibilidad característica de la segunda causa del artículo 205 si ya está prevista en los pliegos una causa semejante, de modo que aquella se subsumiría en esta, o si aquella imprevisibilidad se asocia a acontecimientos catastróficos, situaciones que supongan grave peligro o necesidades que afecten a la defensa nacional, ya que procedería la contratación de emergencia. La misma subsunción sucedería en el tercero de los supuestos del artículo 205, referido a las modificaciones que no sean sustanciales, en cuanto tampoco serían operables si hay una causa de modificación prevista en el pliego.
Por las razones apuntadas, muy posiblemente, el Informe 4/2025 vierte ciertas cautelas al objeto de evitar que se haga un empleo fraudulento de la tesis que se ha columbrado. Por ello se aclara que no es posible que una misma circunstancia modificativa se fraccione para su tramitación, una parte conforme al artículo 204 y otra parte como modificación del artículo 205. De forma muy ilustrativa, se advierte que, al igual que existe fraccionamiento del objeto del contrato cuando se divide este con la finalidad de eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación correspondiente, confluye también fraccionamiento de la causa de modificación cuando, superados los límites establecidos en el artículo 204, se pretende acudir a continuación al artículo 205 existiendo un vínculo operativo entre las modificaciones pretendidas por tratarse de la misma causa. De otra forma, se estaría eludiendo el límite previsto en el artículo 204 para amparar un resultado que es contrario al propio precepto.
Autor/a: Fernando Luque Regueiro