RECURSO DE CASACIÓN: ANTECEDENTES
Debido a los incumplimientos detectados por los servicios municipales, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Parla (Madrid) acordó resolver el contrato firmado con Los Lagos del Este, Sociedad Cooperativa Madrileña, en relación con el derecho de superficie constituido sobre unas parcelas para la construcción de complejos residenciales, su explotación y su destino para fines sociales dirigidos a colectivos vulnerables. Además de ello, procedió a la incautación de la garantía y a la apertura de un procedimiento de fijación y valoración de daños y perjuicios causados a la Administración. Frente a esta decisión, la Cooperativa interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Madrid.
Notificada la sentencia, la Cooperativa interpuso recurso de apelación contra la anterior, también desestimado por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. En esta ocasión, la Sala confirmó que el contrato de constitución de un derecho de superficie respondía “a la definición de contrato privado de los contemplados en el número 2 del artículo 9 de la Ley 9/2017, de CSP, pues su naturaleza es análoga a un contrato de compraventa o arrendamiento, expresamente excluidos de la aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público”, lo que determina “que esta jurisdicción contencioso-administrativa no deba pronunciarse sobre la extinción del contrato privado”, como —afirma— no debió haber hecho el Juzgado sobre cuestiones de naturaleza civil.
JUICIO DE LA SALA
Contra esta sentencia, la Cooperativa interpuso recurso de casación, siendo admitido por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, que identificó el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistente en determinar: “Si el contrato de constitución de derecho de superficie sobre terrenos de propiedad municipal destinados directamente al servicio público de dotación de vivienda social a colectivos vulnerables (jóvenes y personas de la tercera edad) es un contrato administrativo especial o un contrato privado, a los efectos de poder determinar el orden jurisdiccional competente”.
La Sala Cuarta del Tribunal Supremo, identificó el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistente en determinar: “Si el contrato de constitución de derecho de superficie sobre terrenos de propiedad municipal destinados directamente al servicio público de dotación de vivienda social a colectivos vulnerables (jóvenes y personas de la tercera edad) es un contrato administrativo especial o un contrato privado, a los efectos de poder determinar el orden jurisdiccional competente”.
De un lado, el Ayuntamiento de Parla sostuvo que la Cooperativa incurrió en incumplimientos graves de sus obligaciones según lo detallado en informes técnicos municipales, motivo por el cual la Junta de Gobierno Local acordó la resolución del contrato, la extinción del derecho de superficie, la reversión de las parcelas y el resto de procedimientos ya indicados. Salvo en su oposición al recurso de casación (calificado como “de difícil comprender”), siempre defendió que el contrato de constitución de derecho de superficie era de naturaleza privada, lo que le permitió resolverlo al amparo de las cláusulas recogidas en los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, sin necesidad de seguir los trámites exigidos por la Ley de Contratos del Sector Público para los contratos administrativos.
Al contrario, Los Lagos del Este, Sociedad Cooperativa Madrileña, insistió en la impugnación de la resolución del contrato en cada instancia, sosteniendo su nulidad por no haber seguido el procedimiento legalmente establecido para los contratos administrativos. La Coordinadora siempre ha considerado que se trataba de un contrato administrativo especial por estar destinado de forma «directa e inmediata» a la satisfacción de una finalidad pública: la dotación de vivienda social para colectivos vulnerables (una competencia específica municipal según la Ley de Bases del Régimen Local).
En esa misma línea razona el Tribunal Supremo en la sentencia analizada, que —conforme a la siguiente argumentación— se centra en determinar la naturaleza jurídica del contrato para establecer después si el Ayuntamiento de Parla actuó legalmente al resolverlo.
En primer lugar, el Tribunal —recordando que la naturaleza de un contrato no depende de la denominación que le otorguen las partes, sino de su causa y finalidad— acoge el criterio de que “la relación jurídica concreta ofrece naturaleza administrativa cuando en su causa se advierte la presencia de un fin público como elemento esencial, no actuando como cualquier entidad privada, pues si así lo hace, el negocio tendrá carácter privado”. En segundo lugar, aunque la Ley de Contratos del Sector Público excluye del ámbito administrativo los negocios sobre bienes inmuebles (como compraventas o arrendamientos), el Supremo aclara que esta exclusión solo se aplica cuando el interés de la Administración es puramente económico o mercantil, “ajeno al desenvolvimiento regular de un servicio público o a la satisfacción de una necesidad pública de su competencia”. En tercer lugar, cuando el contrato de derecho de superficie se utiliza para alcanzar fines que son competencia específica de la Administración (como en el caso, la vivienda social), no se trata de un mero «negocio patrimonial», sino de un contrato administrativo especial.
Cuando el contrato de derecho de superficie se utiliza para alcanzar fines que son competencia específica de la Administración (como en el caso, la vivienda social), no se trata de un mero «negocio patrimonial», sino de un contrato administrativo especial.
Por tanto, a juicio del Tribunal, “el contrato del derecho de superficie constituido sobre determinadas parcelas municipales a favor de, entre otras sociedades, la recurrente, para satisfacer una finalidad pública de la específica competencia del Ayuntamiento, no puede calificarse de negocio jurídico sobre bienes inmuebles excluido del ámbito objetivo de aplicación de la Ley de Contratos ni, en su suma, de contrato privado, como erróneamente ha apreciado la sentencia de la Sala de apelación y, antes la de la primera instancia”. De ahí que fije como doctrina que, si la finalidad principal de un derecho de superficie sobre bienes municipales es satisfacer un interés público de competencia específica del Ayuntamiento, se debe rechazar su calificación como contrato privado y considerarlo un contrato administrativo especial según el artículo 19 de la Ley 30/2007 (actual artículo 25 de la Ley 9/2017) de Contratos del Sector Público.
En consecuencia, dado su carácter administrativo, su resolución exigía un procedimiento estricto del que se ha prescindido, y “que no es una simple omisión formal intrascendente sino que da lugar a que concurra la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo”. En cambio, el Ayuntamiento de Parla solo realizó informes internos y, aunque dio audiencia a la Cooperativa, omitió el informe preceptivo del Servicio Jurídico de la entidad local y del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid. Por lo tanto, dicha omisión determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo.
En consecuencia, dado su carácter administrativo, su resolución exigía un procedimiento estricto del que se ha prescindido, y “que no es una simple omisión formal intrascendente sino que da lugar a que concurra la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo”.
En definitiva, el Tribunal Supremo establece que para calificar estos contratos debe atenderse al fin de los mismos, y no solo al objeto sobre el que recaen, de modo que, si la finalidad principal del contrato es satisfacer un interés público de competencia específica del Ayuntamiento, el contrato debe considerarse administrativo especial.
Autor/a: Ana García García
imagen: «iStock.com/JTKPHOTOz»