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Retos del Gobierno local: la autonomía local en una Constitución reformada

Gobernanza
Manuel Zafra Víctor
Profesor titular de Ciencia Política y de la Administración Pública
Fecha: 02/08/2023
El debate sobre la reforma constitucional es un “Guadiana” político que obliga a disponer de una alternativa si la ocasión se presentara. En este artículo se proponen unas líneas maestras de reflexión para el debate.

Resulta un dato revelador, sobre la posición subalterna del Gobierno local en el Estado de las Autonomías, la creación de una Conferencia Sectorial de Asuntos Locales en una ley de modernización del gobierno local. La autonomía local se consideró un asunto o un sector, esto es, una materia sujeta al reparto competencial entre Estado y comunidades autónomas. La asociación más representativa de municipios y provincias podría acudir, según la normativa vigente, como invitada a la conferencia, a propuesta del Estado o de las comunidades autónomas. Esta condición subalterna tiene su correlato en la naturaleza jurídica de las asociaciones locales: entidades de derecho privado constituidas para la defensa de los propios intereses. En una visita institucional en 2004 a la Federación Española de Municipios y Provincias, el entonces presidente, D. Francisco Vázquez, se dirigió al ministro J. Sevilla, reivindicando la diferencia de la FEMP con respecto a una asociación en defensa de la cría del periquito, y reclamaba la regulación de la Federación como un poder público (su institucionalización). Fue en aquella ocasión cuando hilvané los cabos sueltos sobre autonomía local y comencé a reflexionar sobre la necesidad de regularla como un nivel de gobierno en lugar de un sector o un asunto, objeto de la disputa competencial entre Estado y comunidades autónomas.

La principal carencia de la autonomía local era evidente: no existe en la Constitución la previsión de una Ley de Autonomía Local; la Constitución garantiza la autonomía, con diferente intensidad, de municipios y provincias, pero remite al legislador su regulación. Se trata de un principio constitucional, una directriz a los legisladores correspondientes para dar contenido a la autonomía de las entidades locales y garantizar su suficiencia financiera.

La principal carencia de la autonomía local era evidente: no existe en la Constitución la previsión de una Ley de Autonomía Local.

Resulta igualmente revelador seguir el curso de los acontecimientos para constatar el desarrollo legislativo del principio y la efectividad de la directriz constitucional. Como todo “compromiso apócrifo” la Constitución aplaza la regulación de un tema más propio de los poderes constituidos que del poder constituyente. Fue con motivo de la elaboración de los estatutos vasco y catalán cuando ambas comunidades autónomas asumieron competencia exclusiva sobre “régimen local” sin perjuicio de las bases estatales sobre “régimen jurídico de las Administraciones Públicas”. Momento de identificación de “los legisladores de la autonomía local”, significativamente regulada como “régimen local”. El Tribunal Constitucional avaló en su primera jurisprudencia (STC 32/1981) esta posición carente de fundamento en el texto constitucional, con una salvedad importante: a diferencia del elenco de materias de competencia exclusiva estatal enumeradas en el artículo 149.1 CE, el apartado 18, correspondiente a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, debe recibir un tratamiento diferente por su directa relación con los artículos 137, 140 y 141 CE. Con una expresión enigmática en su FJ 5, “una acción por así decir reflexiva del Estado”, el TC justificó la diferente regulación. La relación directa entre la garantía constitucional y la competencia estatal se ha visto modulada, limitando su alcance o incluso negando la inicial función constitucional atribuida a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. En la trascendental STC 31/2010, sobre el Estatuto catalán, la asociación desechada por la STC 240/2006 será retomada. Finalmente, el Tribunal ha reconocido la irrelevancia jurídica, en el tema clave de las competencias municipales, de las bases estatales, en la jurisprudencia sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (un título significativo, un sector o un asunto, una administración, necesitado de racionalización para hacerlo sostenible).

Finalmente, el Tribunal ha reconocido la irrelevancia jurídica, en el tema clave de las competencias municipales, de las bases estatales, en la jurisprudencia sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

La LRBRL procedió a un segundo compromiso apócrifo: no atribuyó competencias municipales, sino que enumeró las materias que, según el reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas, deberían atribuir a los municipios. Si en el artículo 2.1 reconoce que la atribución de competencias debe estar regida por el principio de subsidiariedad, en el artículo 62 (a tener en cuenta que este artículo se integra en el título sobre las relaciones interadministrativas) faculta al legislador sectorial correspondiente para valorar la oportunidad de elegir entre el máximo de asignar competencia o el mínimo de reconocer derecho de audiencia o emisión de informe. La conclusión es, una vez más, reveladora: que las entidades locales integren el Estado de las Autonomías o sean un sector cuya defensa corresponde, como la de cualquier otro sector o asunto, a un grupo de presión, depende de la apreciación unilateral del legislador de turno. Una decisión que, respetando el mínimo, contará con la deferencia del Tribunal.

A nadie se le oculta la precariedad de las competencias municipales: no es lo mismo reclamar lo que “te han quitado” que lo que “no te han dado”; una ley es impugnable por los derechos de los que priva, pero no por los dejados de atribuir. Teniendo en cuenta que la mayor parte del listado de materias recogido en el artículo 25.2 LRBRL es de competencia autonómica, la autonomía municipal tendrá mayor o menor alcance en función de la mayor o menor voluntad autonómica de descentralización. Esta regulación ha provocado una fuerte asimetría en las competencias municipales de cada comunidad autónoma; desde las de mayor compromiso como Extremadura hasta las de menor como Madrid.

Este largo diagnóstico justifica el remedio: una reforma constitucional que contemple un legislador de mayoría cualificada. Será esta la regulación propia de la autonomía local como un nivel de gobierno. Esta ley debe contemplar un listado de competencias mínimas para todos los municipios, en el bien entendido de que el reconocimiento de competencias implica el de las potestades necesarias para su ejercicio; la más controvertida: la potestad sancionadora. Una expresión clara del carácter subalterno del ordenamiento jurídico municipal es el concepto de vinculación negativa de la ordenanza con respecto a la ley, en contrapunto a la vinculación positiva del reglamento. Esta diferencia de vinculación tendría la implicación jurídica de una modulación de la reserva de ley que el Tribunal Supremo ha interpretado como flexibilidad y la doctrina como “debilidad”, partiendo de una premisa, a mi juicio, equivocada: el carácter relativo de la reserva, cuando su naturaleza es disyuntiva pero no gradual: hay o no reserva. Por lo tanto, la cuestión pasa por delimitar bien las competencias municipales en el sentido canónico: precisión en las funciones (potestades) y especificidad en las materias. La heterogeneidad del municipalismo español no impide que cada comunidad autónoma proceda a diferenciar transfiriendo o delegando, pero el mínimo competencial debe contar con protección de una Constitución de detalle y no con la sola garantía de una Constitución de principios.

Esta ley debe contemplar un listado de competencias mínimas para todos los municipios, en el bien entendido de que el reconocimiento de competencias implica el de las potestades necesarias para su ejercicio; la más controvertida: la potestad sancionadora.

Otra previsión de la autonomía local en una Constitución reformada es la intermunicipalidad. Efectivamente, una Constitución reformada debe regular una sola instancia intermunicipal de imperativa creación autonómica. Ahora bien, las competencias de esta instancia intermunicipal y la articulación de sus relaciones con los municipios integrarán el contenido de la ley con mayoría reforzada.

Esta instancia intermunicipal se definiría por el carácter funcional de sus competencias dirigidas a la asistencia de unos municipios con baja capacidad de gestión y una legitimación de segundo grado. Sería una instancia instrumental de matriz local dirigida a la efectividad del principio de subsidiariedad.

Finalmente, la reforma constitucional recogerá un órgano de representación local que participará en la elaboración de normas estatales y, sobre todo, autonómicas, que afecten directamente a las competencias locales. Para la cabal comprensión de este órgano ha de regularse bien el alcance de la participación, que, claro está, no se reduce al trámite de audiencia o emisión de informe, sino que requiere el diseño de un procedimiento de intercambio político entre Estado, comunidades autónomas y entidades locales.

La ley con mayoría cualificada debe tener carácter integral: el diseño institucional del sistema político municipal, las competencias; la intermunicipalidad; la representación local en las instituciones estatales y autonómicas y —fundamental— el sistema de financiación.

La ley con mayoría cualificada debe tener carácter integral: el diseño institucional del sistema político municipal, las competencias; la intermunicipalidad; la representación local en las instituciones estatales y autonómicas y —fundamental— el sistema de financiación.

Autor/a: Manuel Zafra Víctor

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