SENTENCIA RECURRIDA
En 2020, EQUIFAX IBÉRICA, S.L. presentó un recurso contencioso-administrativo frente a la Orden ETD/699/2020, de 24 de julio, de regulación del crédito revolvente. El motivo de nulidad alegado fue que el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital incluyó modificaciones sustanciales en el proyecto de disposición después del trámite de audiencia y, pese a ello, no ofreció una nueva oportunidad de formular alegaciones.
La Audiencia Nacional desestimó el recurso. Aun reconociendo que la modificación efectuada tuvo un carácter relevante “en la estructura y sustancia normativa” de la Orden ETD/699/2020, “lo que en principio hubiese exigido un nuevo trámite de información pública”, la sentencia de instancia toma en consideración el hecho de que “las modificaciones se produjeron como consecuencia de las observaciones vertidas en el previo trámite de información pública” (SAN de 11 de noviembre de 2021, recurso n.° 951/2020, FJ 3.º).
CUESTIÓN DE INTERÉS CASACIONAL
Al admitir el recurso de casación, el Tribunal Supremo declara que la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia “consiste en reafirmar, reforzar, complementar, y, en su caso, matizar, o corregir la jurisprudencia de esta Sala sobre la necesidad de reiteración del trámite de audiencia o información pública, a fin de determinar si, reconocida por la Sala de instancia que la modificación por la Orden litigiosa tras el trámite de audiencia pública […] tenía un carácter relevante en la estructura y sustancia normativa de la Orden combatida, puede justificarse la falta de reiteración del trámite de información pública en que las modificaciones […] se produjeron como consecuencia de las observaciones vertidas en el previo trámite de información pública […]” (Auto de 18 de mayo de 2022, recogido en el antecedente cuarto de la STS analizada).
DOCTRINA FIJADA
La STS 519/2025, de 6 de mayo (recurso n.° 853/2022), afirma que en este caso las modificaciones introducidas en el proyecto de disposición de carácter general tras el trámite de información pública fueron sustanciales.
Partiendo de esta base, el TS estima que la sentencia recurrida incurrió en un error. “Yerra la Sentencia de instancia cuando considera que, pese a haberse producido una modificación tras el trámite de información pública que tenía un carácter sustancial (relevante en la estructura y sustancia normativa de la Orden combatida), puede justificarse la falta de reiteración del trámite de información pública en que las modificaciones […] se produjeron como consecuencia de las observaciones vertidas en el previo trámite de información pública; porque, insistimos,si la modificación producida tras el trámite de información pública es sustancial, es irrelevante que haya sido sugerida durante la propia tramitación de la disposición” (FJ 3.º, 3).
La doctrina jurisprudencial queda fijada así: “Si se produce una modificación de un proyecto de disposición de carácter general, tras el trámite de información o audiencia pública, con un carácter sustancial –relevante en la estructura y sustancia normativa de la disposición–, no se puede justificar la falta de reiteración del trámite de información pública en que las modificaciones se produjeran como consecuencia de las observaciones vertidas en el previo trámite de información pública […]” (FJ 4.º).
¿CAMBIO DE CRITERIO?
La primera cuestión que suscita la sentencia analizada es la de si reafirma, matiza o corrige su jurisprudencia anterior.
A este respecto, la propia sentencia alude al “recto entendimiento de nuestra doctrina precedente” (FJ 3.º, párrafo segundo). Es decir, no anuncia un cambio de criterio.
Como es sabido, existe una abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo acerca de la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de los reglamentos, materia regulada actualmente por los artículos 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), y 133.2 y 3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
La STS 519/2025 (FJ 3.º, 2) resume esta jurisprudencia en unos términos que podemos ordenar así:
1.º) A lo largo del procedimiento de elaboración de un reglamento, es frecuente que vaya cambiando la redacción del texto proyectado. Esto es normal, porque se trata de ir depurando el texto. Y la regla general es que no es exigible reiniciar una y otra vez los trámites de audiencia e información pública.
2.º) Esta regla general tiene como excepción aquellos casos en los que en una nueva versión del proyecto se introducen cambios sustanciales. Es necesario reiterar el trámite cuando las modificaciones introducidas tengan un carácter sustancial, es decir, modifiquen de forma muy relevante el contenido del proyecto de norma.
3.º) Se consideran modificaciones sustanciales las que afectan “a los aspectos nucleares de lo proyectado”. Pueden ser sustanciales “tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el modelo regulatorio inicialmente propuesto”. Se da el supuesto cuando se trata de una modificación esencial de la norma, en su concepción, en su estructura o en su finalidad.
Sin embargo, este resumen omite un factor. En bastantes ocasiones, el Tribunal Supremo ha considerado que la reiteración del trámite no es imperativa, aun tratándose de una modificación sustancial, si esta deriva precisamente de las observaciones formuladas en el trámite de información pública.
En bastantes ocasiones, el Tribunal Supremo ha considerado que la reiteración del trámite no es imperativa, aun tratándose de una modificación sustancial, si esta deriva precisamente de las observaciones formuladas en el trámite de información pública.
Estos son algunos de los pronunciamientos que se inscriben en esta línea: para que la reiteración sea exigible “es preciso que la modificación del texto finalmente aprobado respecto del sometido a información pública sea fundamental y no accesoria, así como que la misma no pueda entenderse que es precisamente una modificación consecuencia de las alegaciones y observaciones formuladas en dicho trámite”(STS de 24 de noviembre de 2009, recurso n.º 189/2007); “solo en los supuestos de modificaciones esenciales, fundamentales o sustanciales del texto finalmente aprobado respecto del texto sometido a información pública, que no sean consecuencia de las alegaciones formuladas,cabe apreciar la infracción del artículo 24 de la Ley del Gobierno, resultando procedente la concesión de un nuevo trámite de información pública” (STS 7023/2012, de 29 de octubre, recurso n.° 393/2010); “las modificaciones introducidas tras el trámite de información pública y/o de audiencia solo exigen volver a repetir el trámite de audiencia cuando se trate de modificaciones de carácter sustancial que no sean consecuencia de las alegaciones formuladas en el curso del procedimiento”(STS 1581/2018, de 5 de noviembre, recurso n.° 3732/2017, FJ 2.º).
Ahora, sin embargo, el Tribunal Supremo sostiene que si la modificación es sustancial resulta irrelevante que haya sido sugerida durante la propia tramitación de la disposición.
Ahora, el Tribunal Supremo sostiene que si la modificación es sustancial resulta irrelevante que haya sido sugerida durante la propia tramitación de la disposición.
APLICACIÓN A LOS MUNICIPIOS
La segunda cuestión que suscita la STS 519/2025 es la de si su doctrina resulta aplicable al procedimiento de elaboración de las ordenanzas municipales y, en caso afirmativo, las consecuencias que pueden seguirse de ello.
Los artículos 26.6 LG y 133.2 y 3 LPAC carecen de carácter básico y, por tanto, se aplican exclusivamente a los reglamentos estatales (STC 55/2018, de 24 de mayo, y STS 108/2023, de 31 de enero). Aun así, no parece aventurado sostener que la doctrina fijada sobre la reiteración del trámite de audiencia e información pública se tomará en consideración al aplicar las disposiciones que imponen dicho trámite en la elaboración de las ordenanzas municipales; es decir, al aplicar el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en el caso de Madrid, el artículo 48 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid). Y ello, por cuanto las ordenanzas, aun con sus singularidades, según el Tribunal Supremo tienen naturaleza reglamentaria.
La consecuencia sería una mayor participación de los ciudadanos, ya que habrá que reiterar el trámite de información pública en más ocasiones… Al precio, eso sí, de la dilatación adicional de un procedimiento —el de la elaboración de las normas municipales— ya de por sí largo y complejo. Si a ello se añaden las complicaciones existentes para la regulación de determinadas materias —caso de las zonas de bajas emisiones (ZBE), donde la normativa estatal impone que, antes de la aprobación de la ordenanza, se aprueben un PMUS y el proyecto de ZBE, cada uno con su trámite de información pública—, los plazos se disparan.
Así las cosas, los ayuntamientos tendrán que atarse al mástil para resistir la tentación de rechazar cualquier alegación que conlleve un cambio sustancial, que sería una forma un tanto expeditiva de evitar que se demore la aprobación de la norma.
Autor/a: Javier Calvo García
imagen: «iStock.com/sankai/»