El ejercicio de la potestad sancionadora se suele identificar con la imposición al infractor de la obligación de abonar una multa de carácter económico. Sin embargo, hay numerosas leyes sectoriales que, junto a la imposición de una multa, prevén la posibilidad de adoptar otras medidas que buscan restaurar la situación alterada, compensar daños, asegurar la efectividad de la decisión administrativa, o que tienen un carácter protector y preventivo, vinculado a la transparencia y a la información de terceros.
En ese marco se entiende la expansión de medidas como la publicidad de las sanciones, como técnica para advertir, reforzar la confianza en el sistema y permitir que consumidores, clientes o inversores ajusten su conducta con conocimiento suficiente. Ahora bien, esa finalidad protectora convive con un efecto colateral que no se puede ignorar: la publicidad oficial puede producir en el infractor un daño reputacional que, en la práctica, puede durar más que la propia sanción.
Hay un momento procesal especialmente delicado: cuando la sanción ya es firme en vía administrativa y la ley ordena su publicación (en diarios y/o webs oficiales), pero el particular ha interpuesto recurso contencioso-administrativo y, por lo tanto, todavía no es firme en vía jurisdiccional. Durante este lapso temporal (que puede prolongarse por meses o años) la reputación del sancionado queda en entredicho porque se transmite una impresión de firmeza definitiva de la sanción, cuando aún no lo es por estar pendiente de resolución judicial. Ese daño reputacional, aun cuando posteriormente sea anulada la sanción por los tribunales, puede no ser reparado, ya que la publicidad en internet deja rastro y no siempre devuelve al particular su buen nombre.
Ese daño reputacional, aun cuando posteriormente sea anulada la sanción por los tribunales, puede no ser reparado, ya que la publicidad en internet deja rastro y no siempre devuelve al particular su buen nombre.
La doctrina tradicional del Tribunal Supremo (por todas, la STS de 23 de enero de 2008, recurso 5560/2006) sostiene que la publicación de una sanción no firme no genera por sí sola un daño irreparable que justifique la suspensión cautelar. Se ha entendido que el perjuicio reputacional o de imagen forma parte de los efectos normales de la ejecución de una sanción, y que el interés público en la transparencia prevalece sobre el interés del sancionado. El eventual daño reputacional puede ser compensado o atenuado ex post y, por tanto, no concurre el periculum in mora exigido por el artículo 130 LJCA para poder acordar la suspensión cautelar.
El eventual daño reputacional puede ser compensado o atenuado ex post y, por tanto, no concurre el periculum in mora exigido por el artículo 130 LJCA para poder acordar la suspensión cautelar.
En este contexto se ubica la respuesta dada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en varias sentencias dictadas entre el 29 y el 31 de octubre de 2025, en las que matiza su jurisprudencia sobre la publicidad de sanciones y el alcance de la tutela cautelar por la posible existencia de un perjuicio reputacional. En concreto, por todas, por ser la primera de ellas, la Sentencia del Tribunal Supremo 5017/2025, de 29 de octubre (ECLI:ES:TS:2025:5017, recurso de casación 1293/2025), cuya ponente es la magistrada Margarita Beladíez, conoce de la impugnación de la sanción impuesta por el Banco de España y del acuerdo de publicarla en el Boletín Oficial del Estado (BOE) y en la página web del Banco de España, según lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.
Partiendo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, del Tribunal Constitucional y del propio Tribunal Supremo, la citada STS 5017/2025 considera que el daño reputacional “no siempre puede ser calificado como irreparable”, porque “el ordenamiento jurídico ofrece mecanismos suficientes para mitigar o reparar sus consecuencias”: la posibilidad de publicar la interposición del recurso y su resultado (artículo 115.7 Ley 10/2014), la difusión de la eventual anulación del acto sancionador (artículo 107 LJCA) o, incluso, la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos (FD 7.B).
La citada STS 5017/2025 considera que el daño reputacional “no siempre puede ser calificado como irreparable”, porque “el ordenamiento jurídico ofrece mecanismos suficientes para mitigar o reparar sus consecuencias”.
Entender que la existencia de un daño reputacional derivado de la publicación de una sanción exige, en todo caso, su suspensión cautelar “estaría vaciando de contenido” el artículo 115.5 de la Ley 10/2014, que prevé expresamente la ejecutividad de dicha publicación una vez alcanzada la firmeza administrativa.
Adicionalmente, la Sentencia, que rechaza el planteamiento de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, analiza la conformidad del artículo 115.5 de la Ley 10/2014 con el derecho de la Unión. En concreto, si la publicación de la sanción mientras se está sustanciando el proceso jurisdiccional puede frustrar la efectividad del artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE, que prevé que, cuando las sanciones sean recurridas, las autoridades competentes deben incluir en su web oficial información sobre el estado y el resultado del recurso. El legislador español ha incorporado esta exigencia en el apartado 7 del artículo 115 de la Ley 10/2014, pero únicamente respecto de la publicación en la página web del Banco de España, no respecto de la publicación en el BOE.
Puesto que la publicación en el BOE tiene una vocación de permanencia que difícilmente puede revertirse y que intensifica el impacto reputacional de la sanción, concluye la Sentencia que “la omisión de la advertencia relativa a la pendencia judicial no puede reputarse conforme con el derecho de la Unión Europea”. Para que el artículo 115 de la Ley 10/2014 se acomode plenamente a la finalidad perseguida por el artículo 68 de la Directiva, debe interpretarse que la publicación en el BOE de una sanción firme en vía administrativa, cuando ha sido impugnada en la vía judicial, “ha de incorporar expresamente la indicación de que la sanción se encuentra recurrida judicialmente y, en consecuencia, no es firme en sede jurisdiccional. Solo de este modo la información difundida cumple con los objetivos de transparencia y disuasión que persigue la Directiva, sin inducir a error ni generar un perjuicio reputacional desproporcionado” (FD 9).
Puesto que la publicación en el BOE tiene una vocación de permanencia que difícilmente puede revertirse y que intensifica el impacto reputacional de la sanción, concluye la Sentencia que “la omisión de la advertencia relativa a la pendencia judicial no puede reputarse conforme con el derecho de la Unión Europea”.
La Sentencia también analiza si la publicación de sanciones en el BOE (ex artículo 115.5 Ley 10/2014) vulnera el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD), y sostiene que la doble publicación (en el BOE y en la web del Banco de España) no puede considerarse una duplicidad innecesaria del tratamiento de datos personales contraria al principio de minimización de datos: no es redundante y contribuye a la transparencia del sistema financiero, a la rendición de cuentas de las autoridades supervisoras y a la confianza del público en la integridad del mercado bancario (FD 10.A). Tampoco aprecia que “la publicación de la sanción en el BOE infrinja el principio de limitación del plazo de conservación”, en tanto que se realiza en cumplimiento de una obligación legal; persigue una finalidad legítima y se complementa con mecanismos efectivos de tutela del derecho de protección de datos, como el derecho al olvido (FD 10.B). Esto es, sin poner en cuestión la integridad del BOE como fuente oficial, limitar la accesibilidad universal por búsqueda nominal a través de la desindexación constituye un remedio adecuado y conforme con las previsiones del derecho de la Unión para evitar que la sanción se convierta en un estigma digital permanente, una vez agotada la finalidad que justificó el tratamiento nominativo.
Esto es, sin poner en cuestión la integridad del BOE como fuente oficial, limitar la accesibilidad universal por búsqueda nominal a través de la desindexación constituye un remedio adecuado y conforme con las previsiones del derecho de la Unión para evitar que la sanción se convierta en un estigma digital permanente, una vez agotada la finalidad que justificó el tratamiento nominativo.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal concluye que la publicación en el BOE de las resoluciones sancionadoras firmes en vía administrativa, pero impugnadas en vía judicial, no suscita dudas sobre su conformidad a la normativa europea “si la publicación contiene la indicación de que la sanción se encuentra judicialmente recurrida y, por tanto, de que no es todavía una decisión firme” (FD 11).
En definitiva, cuando hay litigio pendiente, la publicación de las sanciones exige una mínima lealtad informativa consistente en indicar que la sanción se encuentra judicialmente recurrida y, por tanto, que no ha adquirido firmeza judicial. La Sala llega a esta conclusión mediante una interpretación conforme de la norma nacional a la luz del derecho europeo y de la lógica de la tutela cautelar. Y, por ello, merece una valoración muy positiva: sin suponer una ruptura con la jurisprudencia anterior, introduce un matiz que avanza en la necesidad de ponderar el coste de las medidas de publicidad vinculadas al ejercicio de la potestad sancionadora en términos de garantías, proporcionalidad y tutela efectiva, evitando que el cumplimiento del fin legítimo de la transparencia derive, en la práctica, en una suerte de sanción social autónoma, al imponer una pena reputacional anticipada y no depurada jurisdiccionalmente.
En definitiva, cuando hay litigio pendiente, la publicación de las sanciones exige una mínima lealtad informativa consistente en indicar que la sanción se encuentra judicialmente recurrida y, por tanto, que no ha adquirido firmeza judicial.
Autor/a: Mónica Domínguez Martín