RECURSO DE CASACIÓN: ANTECEDENTES
El presente pronunciamiento trae causa del recurso de casación núm. 5442/2019 interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia núm. 77/19, de 13 de marzo, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (TSJ-CLM). Este tribunal había anulado la resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadiana (CHG), confirmada en reposición, por la que se imponía a los administrados una sanción pecuniaria de 2000 € y una obligación indemnizatoria de 596,45 € por una falta leve consistente en la apertura y extracción de aguas subterráneas sin concesión administrativa en Argamasilla de Alba (Ciudad Real).
La cuestión litigiosa ha versado, sustancialmente, sobre el alcance de la encomienda de gestión efectuada por la CHG a la mercantil TRAGSATEC, filial de TRAGSA, para la prestación de auxilio material y asistencia técnica en la tramitación de los expedientes sancionadores.
De ello se ha formulado la siguiente cuestión principal que suscita interés casacional para la formación de jurisprudencia: “examinar la posibilidad de que los procedimientos administrativos puedan ser tramitados con la intervención, en mayor o menor medida pero con un carácter de generalidad y permanencia para toda la actividad administrativa procedimental, por personal ajeno al personal estatutario de un determinado órgano de una Administración Pública; y posteriormente y en función de esa aclaración, determinar si concurren especiales circunstancias en la empresa pública TRAGSATEC para poder asumir esas funciones auxiliares a las que se hace referencia en el auto de admisión, de manera especial cuando se trate de procedimientos sancionadores”.
JUICIO DE LA SALA
Apoyándose en los argumentos del TSJ-CLM, el TS confirmó la sentencia anterior y anuló la resolución sancionadora por nulidad de las actuaciones.
La argumentación del TS parte de la consideración de TRAGSATEC “como una sociedad mercantil estatal sujeta al Derecho privado y sin gozar del carácter de Administración Pública” y, en consecuencia, de la calificación de la relación con la CHG como instrumental (como medio propio, pues no podía ser contractual ni una encomienda de gestión a tenor del artículo 15 de la Ley 30/1992, que solo aplica entre Administraciones públicas). A partir de ahí, la argumentación del TS se resume en dos motivos fundamentales: la infracción de la reserva legal de funciones (artículos 9 EBEP y 12.1 Ley 30/1992) y la vulneración del derecho fundamental a la defensa (artículo 24 CE).
En primer lugar, el TS consideró que se había producido una externalización encubierta de potestades públicas. Mientras que la actividad sancionadora (ius puniendi) reclama un delicado ejercicio de ponderación de aspectos jurídicos y fácticos que exige un análisis personal y propio por los titulares de las potestades correspondientes, la intervención de TRAGSATEC supuso “una delegación prohibida de las tareas intelectuales, valorativas y volitivas nucleares implicadas en el ejercicio del ius puniendi, que solo deben corresponder a los titulares de los órganos administrativos que poseen la competencia ex artículo 12.1 Ley 30/1992”.
Mientras que la actividad sancionadora (ius puniendi) reclama un delicado ejercicio de ponderación de aspectos jurídicos y fácticos que exige un análisis personal y propio por los titulares de las potestades correspondientes, la intervención de TRAGSATEC supuso “una delegación prohibida de las tareas intelectuales, valorativas y volitivas nucleares implicadas en el ejercicio del ius puniendi, que solo deben corresponder a los titulares de los órganos administrativos que poseen la competencia ex artículo 12.1 Ley 30/1992”.
Las actividades, recogidas en el Pliego de Bases del encargo, constituían una delegación material de la competencia y no podían considerarse “accesorias”, sino esenciales, pues iban más allá del auxilio material al condicionar la resolución que debía poner fin al procedimiento. Estas actividades incluían: la elaboración de dosieres y de un verdadero expediente «en la sombra»; la valoración de la viabilidad del inicio del expediente sancionador, el análisis y valoración jurídica de las alegaciones del interesado; la elaboración de notas-resumen de las alegaciones para el instructor; la elaboración de borradores del pliego de cargos, de la propuesta de resolución, de la resolución final y de la resolución del recurso administrativo; y la posesión material e impulso efectivo del expediente administrativo.
Frente a ello, la Abogacía del Estado argumentó que las decisiones eran siempre adoptadas por los órganos de la CHG, pues eran estos los que aportaban la firma final. Sin embargo, el TS lo rebate argumentando que las decisiones adoptadas sobre la base de propuestas formuladas por personal ajeno a la Administración llevan a la «absurda conclusión» de que el órgano competente debe o aceptar la propuesta o revisar la totalidad del expediente, lo que duplica el trabajo. Por otro lado, el argumento de la CHG sobre la «acumulación desmesurada» de expedientes y la escasez de personal tampoco es aceptado por el TS, pues “esa pretendida justificación decae cuando esa multitud de expedientes no es algo repentino ni anómalo, como se reconoce”, y, además, está obligada por la normativa de función pública a planificar el personal a su servicio de acuerdo con esa intensa actividad. Así, la intervención de TRAGSATEC, constante y generalizada, constituye “una privatización encubierta de un servicio reservado al sector público como una de las conquistas primarias del Derecho Administrativo”.
En segundo lugar, la externalización a TRAGSATEC implicó la gestión material del expediente por personal laboral dependiente de una sociedad mercantil, por lo que se infringió la reserva legal que establece que “las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos” (artículo 9.2 EBEP).
En tercer lugar, y a resultas de lo anterior, se observa una “incidencia directa en el corazón mismo del derecho de defensa” (artículo 24 CE), pues “el expedientado no tiene por qué soportar que sus alegatos lleguen filtrados, traducidos y resumidos al instructor y al órgano sancionador a través de una nota resumen realizada por el desconocido trabajador laboral de una sociedad mercantil”. La recepción y filtrado de las alegaciones por TRAGSATEC supone un obstáculo al derecho del expedientado de acceso directo al instructor; el compromiso de garantía pública de integridad e identidad de los escritos gestionados está reñido con las exigencias de custodia y fe pública; y la intervención de personal desconocido con una relación laboral con una sociedad mercantil compromete el régimen de abstención y recusación (artículos 28 y 29 Ley 30/1992).
De todo lo anterior se desprende que “[…] la tramitación de los procedimientos sancionadores incoados por las Administraciones Públicas han de ser tramitados por el personal al servicio de tales administraciones sin que sea admisible que, con carácter general, de permanencia y de manera continua, pueda encomendarse funciones de auxilio material o de asistencia técnica a Entidades Públicas Empresariales, sin perjuicio de poder recurrir ocasionalmente y cuando la Administración careciera de los medios para ello, al auxilio de Entidades Públicas Empresariales, como medios propios de la Administración, a prestar dicho auxilio o asistencia”. En consecuencia, la aplicación al caso de la doctrina casacional conlleva la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.
“[…] la tramitación de los procedimientos sancionadores incoados por las Administraciones Públicas han de ser tramitados por el personal al servicio de tales administraciones sin que sea admisible que, con carácter general, de permanencia y de manera continua, pueda encomendarse funciones de auxilio material o de asistencia técnica a Entidades Públicas Empresariales, sin perjuicio de poder recurrir ocasionalmente y cuando la Administración careciera de los medios para ello, al auxilio de Entidades Públicas Empresariales, como medios propios de la Administración, a prestar dicho auxilio o asistencia”.
Autor/a: Ana García García
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