Recurso de casación: antecedentes
El Ayuntamiento de Madrid realizó cuatro convocatorias de presupuestos participativos, correspondientes a los ejercicios 2016, 2017, 2018 y 2019, en las que los vecinos propusieron distintos proyectos.
En el año 2020 el Ayuntamiento revisó los proyectos aprobados y pendientes de ejecución, acordando el inicio de un procedimiento para declarar la inviabilidad sobrevenida de 232 proyectos y concediendo a los interesados un trámite de audiencia para formular alegaciones.
El Grupo Municipal Más Madrid presentó un escrito de alegaciones, pero el Ayuntamiento resolvió no admitirlo a trámite por falta de legitimación del grupo municipal, al no tener la condición de interesado en el procedimiento.
El Grupo Municipal Más Madrid interpuso recurso de reposición contra la resolución de inadmisión, al entender que los concejales tienen legitimación para efectuar alegaciones en un procedimiento que declara inviables proyectos que ya habían sido aprobados por y para la colectividad.
El Ayuntamiento desestimó el recurso de reposición interpuesto apreciando la expresada falta de interés legítimo del grupo municipal, por no haber sido el proponente de los proyectos.
Contra la desestimación del citado recurso el Grupo Municipal Más Madrid interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por sentencia de 11 de julio de 2022 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 32 de Madrid, al considerar que el grupo municipal, por su condición de interesado en el procedimiento, tiene legitimación para participar en el trámite de alegaciones.
Disconforme con esta sentencia, el Ayuntamiento de Madrid interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que lo desestimó por sentencia de 5 de junio de 2023 en base a los mismos argumentos del Juzgado.
Contra esta última sentencia el Ayuntamiento de Madrid preparó recurso de casación, que fue admitido a trámite por el Tribunal Supremo, declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en lo siguiente:
“Determinar si, en el expediente de revisión de inviabilidad de presupuestos participativos, tienen derecho al trámite de audiencia y formulación de alegaciones, por tener la condición de interesados, los grupos municipales, teniendo en cuenta que los mencionados presupuestos participativos son aprobados por el Pleno Municipal”.
Juicio de la Sala
Para resolver el recurso de casación la Sala indica que hay que tener en cuenta la naturaleza jurídica de los grupos municipales, a la luz de su regulación en el artículo 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), precepto que evidencia que “constituyen un cauce o medio esencial para que los representantes populares, que forman las respectivas Corporaciones, participen de la actividad democrática de éstas, lo que les confiere capacidad y legitimación para intervenir en todos aquellos asuntos de ámbito político que conciernen a la colectividad local, y cuya capacidad decisoria corresponde al Pleno u otros órganos de gobierno de la Corporación”.
También debe tomarse en consideración la caracterización jurídica de los presupuestos participativos como fórmula de participación democrática de los ciudadanos en la política presupuestaria municipal, que se deriva del reconocimiento de la iniciativa popular en el artículo 70.bis.2 LRBRL. En efecto, los presupuestos participativos constituyen“un mecanismo de carácter político, plasmación del principio de democracia local, mediante el cual los vecinos residentes en un municipio ejercen sus derechos de participación política, expresando su parecer acerca de las prioridades de gasto e inversión y sobre la financiación de las actuaciones municipales que se consideran relevantes para el desarrollo de la colectividad local”.
Los presupuestos participativos constituyen“un mecanismo de carácter político, plasmación del principio de democracia local, mediante el cual los vecinos residentes en un municipio ejercen sus derechos de participación política, expresando su parecer acerca de las prioridades de gasto e inversión y sobre la financiación de las actuaciones municipales.
Por ello, la Sala entiende que “negar la legitimación para formular alegaciones en este procedimiento supone una desnaturalización lesiva del ius in officium de los concejales -que incorpora el derecho de participación en la vida política local y ejercer las funciones de control-, así como desconsiderar el estatuto jurídico de los grupos municipales, que les faculta para intervenir en el trámite de audiencia y ejercer las acciones en aquellos asuntos que afecten a los intereses de la comunidad local”.
No cabe, por tanto, una aplicación restrictiva del concepto de interesado del artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), que implique la exclusión del grupo municipal de intervenir en el trámite de audiencia presentando alegaciones en el procedimiento mencionado, ya que resulta incuestionable que la decisión que adopte el Ayuntamiento de Madrid, que supone dejar sin efecto lo acordado por el Pleno Municipal, en relación con los presupuestos participativos, afecta a los intereses legítimos colectivos de carácter económico y social, cuya defensa corresponde a los concejales y a los grupos municipales de los que forman parte.
La participación ciudadana, que es un requisito democrático del buen gobierno municipal, no puede considerarse un obstáculo impeditivo de que los concejales y los grupos municipales ejerzan sus funciones de representación de los vecinos del municipio, que les confieren legitimación para intervenir en aquellos procedimientos de naturaleza política que afecten a intereses colectivos de la comunidad local. La democracia participativa no supone desplazar las funciones derivadas del principio de representatividad del Gobierno municipal.
La participación ciudadana no puede considerarse un obstáculo impeditivo de que los concejales y los grupos municipales ejerzan sus funciones de representación de los vecinos del municipio, que les confieren legitimación para intervenir en aquellos procedimientos de naturaleza política que afecten a intereses colectivos de la comunidad local.
En este sentido, la Sala destaca que estamos “ante un procedimiento de presupuestos participativos de naturaleza política, que afecta a intereses colectivos, vinculados a la aprobación de los presupuestos municipales, que interesa legítimamente a los concejales, representantes de los vecinos, y a los grupos municipales en que se integran, a través de los que se articula y desarrolla la actuación corporativa, que, de ningún modo pretenden suplantar la voluntad de los vecinos ni menoscabar o alterar su capacidad propositiva, sino velar por la defensa de intereses vecinales, y porque la actuación municipal se ajuste al ordenamiento jurídico”.
La Sala destaca que estamos “ante un procedimiento de presupuestos participativos de naturaleza política, que afecta a intereses colectivos, vinculados a la aprobación de los presupuestos municipales, que interesa legítimamente a los concejales, representantes de los vecinos, y a los grupos municipales en que se integran”.
Por todo lo expuesto, la Sala confirma el pronunciamiento de la sentencia de instancia, que mantiene el criterio de la sentencia apelada, porque se ajusta al principio de democracia local, ya que la formulación de alegaciones era la única posibilidad de que los concejales del grupo municipal pudieran ejercer su derecho de participación en el asunto, ejerciendo las funciones de control del Gobierno municipal que les corresponde conforme al artículo 23 de la Constitución Española (CE). Privar al grupo municipal de la garantía de presentar alegaciones supone una vulneración del derecho fundamental de participación política de los concejales que integran el grupo municipal, en contravención de los artículos 23.1 CE y 73.3 LRBRL, teniendo en cuenta, además, que los proyectos de presupuestos participativos, cuya declaración de inviabilidad sobrevenida se pretende, fueron aprobados por el Pleno con la intervención del grupo municipal, lo que pone de manifiesto la existencia de un interés concreto y constitucionalmente legítimo respecto de la decisión que pudiera adoptar el Ayuntamiento de Madrid, que le faculta para intervenir en el procedimiento.
Privar al grupo municipal de la garantía de presentar alegaciones supone una vulneración del derecho fundamental de participación política de los concejales que integran el grupo municipal, en contravención de los artículos 23.1 CE y 73.3 LRBRL.
Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, la Sala, dando respuesta al recurso de casación, declara:
“El artículo 73.3 LRBRL, a la luz del principio de democracia local consagrado en el artículo 140 CE y del derecho de participación política enunciado en el artículo 23.1 CE, determina que el concepto de interesado establecido en el artículo 4 LPAC deba interpretarse en el sentido de que los grupos municipales, en cuanto integran a los concejales, miembros de la Corporación, adscritos a una determinada formación política, tienen derecho a que se les confiera un trámite de audiencia y a formular alegaciones en los procedimientos incoados con el objeto de declarar la inviabilidad sobrevenida de presupuestos participativos que habían sido aprobados previamente por el Pleno de la Corporación”.
Autor/a: David Cabezuelo Valencia