Recurso de casación: antecedentes
Dos empresas interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la inactividad del Ayuntamiento de Porriño por el impago de unas facturas. En el procedimiento se personó como codemandado un concejal de la corporación.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Pontevedra dictó la Sentencia 20/2020, de 1 de febrero, por la que desestimó el recurso interpuesto y reconoció la legitimación pasiva como codemandado del concejal, al entender que tenía un interés legítimo en el resultado del procedimiento, en la medida en que entre sus funciones está la de fiscalización política de la actividad del Gobierno.
Los actores interpusieron recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que dictó la Sentencia n.º 444/2021, de 12 de noviembre, por la que desestimó el recurso de apelación, pero declaró la falta de legitimación pasiva del concejal en el procedimiento, con anulación de la sentencia de instancia en este punto, por los siguientes motivos:
a) El conjunto de facultades que asisten al concejal como representante público se recogen en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), entre las que no se encuentra la de ostentar la condición de coadyuvante del ayuntamiento ni la de asumir una posición semejante en un procedimiento judicial. Dicha ley regula expresamente la legitimación de un miembro de la corporación para impugnar un acuerdo local, exigiendo que se hubiera opuesto con su voto a la adopción del mismo (artículo 63.1.b LRBRL), y también prevé, específicamente, a quién corresponde la defensa de la legalidad de los actos de la corporación, que con carácter general se atribuye al Alcalde (artículo 21.1.k LRBRL) o al Pleno (artículo 22.2.j LRBRL) en función de la materia.
b) La jurisdicción contencioso-administrativa no es el ámbito donde se ventilan las responsabilidades políticas, sino de control de la legalidad, de forma que el concejal no puede ejercer una posición de fiscalización política en donde el principio de oportunidad resulta desplazado por el de legalidad.
Contra esta sentencia, el concejal interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo, cuya Sala de lo Contencioso-Administrativo admitió a trámite y estableció que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la interpretación del artículo 21.1.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), a fin de determinar si los concejales ostentan legitimación para comparecer como codemandados en procedimientos sobre reclamación económica dirigidos frente al ayuntamiento.
Juicio de la Sala
La Sala considera que el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación excesivamente rigorista del artículo 21.1.b) LJCA, que resulta contraria al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución Española (CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, al apreciar la falta de legitimación del concejal para sustentar su posición de parte codemandada en el proceso judicial que derivaba de su condición de concejal del Ayuntamiento de Porriño, con base, sustancialmente, en el argumento de que la LRBRL no atribuye a los miembros de la corporación la facultad de ostentar la condición de coadyudante, correspondiendo al Alcalde o al Pleno la defensa de la legalidad de los actos municipales, pero no a un concejal particular.
Esta interpretación restrictiva, limitada a las previsiones del artículo 63.1.b) LRBRL, no resulta compatible con la noción de afectación de los derechos o intereses legítimos, que constituye el presupuesto para personarse como parte codemandada en un proceso contencioso-administrativo, en los términos del artículo 21.1.b) de la LJCA, que “habilita a las personas que ostenten la condición de concejal a personarse en el proceso como parte codemandada de la Administración, más allá de la previsión contenida en el artículo 63.1.b) de la LRBRL, cuando invoque la concurrencia de interés legítimo derivado del ejercicio de su función representativa como miembro de la corporación local, y cuya actuación se impugna”.
El artículo 21.1.b) de la LJCA “habilita a las personas que ostenten la condición de concejal a personarse en el proceso como parte codemandada de la Administración, más allá de la previsión contenida en el artículo 63.1.b) de la LRBRL, cuando invoque la concurrencia de interés legítimo derivado del ejercicio de su función representativa como miembro de la corporación local, y cuya actuación se impugna”.
Continúa argumentando la Sala que “la interpretación del artículo 21.1.b) de la LJCA, cuando se trate del supuesto de la personación como parte demandada de una persona que ostente la posición estatutaria de concejal en un proceso entablado contra una corporación local de la que forma parte como representante electo de los vecinos, debe contextualizarse atendiendo a la consideración del estatuto jurídico de los concejales, que, según refiere el Tribunal Constitucional en la Sentencia 173/2004, les legítima para impugnar la actuación (y, en su caso, la inactividad) de la corporación local a la que pertenece, ‘por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de la corporación’, en la medida que su acción va dirigida a la consecución de un funcionamiento ajustado a Derecho de la corporación local ‘como medio de lograr la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal’, doctrina que es plenamente aplicable respecto del reconocimiento de la legitimación pasiva”.
Por ello, la exclusión del proceso del codemandado no tiene encaje con la regulación estatutaria de los concejales, a quienes se encomienda la función pública de fiscalizar la acción del Gobierno municipal, cuyo fundamento se ampara en el artículo 140 CE, que configura a los concejales como miembros de una corporación democrática que representa los intereses de los vecinos del municipio, y vinculado al ius in officium que garantiza a todos los cargos públicos el artículo 23.2 CE, que tiene una dimensión política, a través de los mecanismos que la LRBRL contempla, pero también una dimensión jurídica, que les habilita para ejercitar acciones judiciales, y personarse como parte codemandada en el proceso contencioso-administrativo, para procurar que sea efectivo el control encomendado a los tribunales de justicia por el artículo 106 CE.
En el caso enjuiciado, la Sala considera que la participación adhesiva del concejal en el proceso resultaba congruente con la finalidad tuitiva de los intereses legítimos de la colectividad local a la que representa, y con los intereses propios, al estar en juego tanto los intereses de la colectividad local que representa, por actuaciones del Ayuntamiento que comprometen la gestión municipal en materia de contratación pública, como el interés personal de evitar incurrir en supuestos de responsabilidad por las actuaciones u omisiones imputables a la corporación, en los términos del artículo 78 LRBRL, que pudieren causar daños y perjuicios a la propia corporación.
Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, la Sala declara:
“El artículo 21.1.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debe interpretarse, conforme al principio de tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución, en el sentido de que los concejales, en su condición de miembros electos que integran la Corporación Local, están legitimados para personarse en un proceso contencioso-administrativo entablado contra el Ayuntamiento del que forman parte, cuando de la estimación de las pretensiones deducidas puedan quedar afectados los derechos o intereses legítimos del mismo, en la medida que les ampare el titulo legitimador que se corresponde con el interés concreto de velar por el correcto funcionamiento de dicha Corporación, que resulta evidenciable en aquellos supuestos en que esté en riesgo la recta y regular gestión de la contratación pública, que incida lesivamente en la administración de los caudales o efectos públicos, susceptible de causar daños y perjuicios a la propia Corporación”.
“Los concejales, en su condición de miembros electos que integran la Corporación Local, están legitimados para personarse en un proceso contencioso-administrativo entablado contra el Ayuntamiento del que forman parte, cuando de la estimación de las pretensiones deducidas puedan quedar afectados los derechos o intereses legítimos del mismo, en la medida que les ampare el titulo legitimador que se corresponde con el interés concreto de velar por el correcto funcionamiento de dicha Corporación”.
Por todo lo expuesto, la Sala estima el recurso del concejal, casando la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia para desestimar íntegramente el recurso de apelación interpuesto y confirmar en su totalidad la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo.
Se trata, sin duda, de una sentencia muy relevante que va a causar un gran impacto jurídico en la Administración local, ya que amplía la capacidad procesal de los concejales ante la jurisdicción contencioso-administrativa para controlar y defender la legalidad de la actuación municipal, reforzando así su papel de garantes del buen funcionamiento de la corporación.
Autor/a: David Cabezuelo Valencia