Acento Local

Las provincias italianas en la encrucijada

Gobernanza
Gianluca Gardini
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Ferrara
Fecha: 03/10/2022
En 2014 una Ley ordinaria, imaginada como una especie de anticipo de una reforma constitucional que nunca se produjo, transformó las provincias italianas en entes de segundo grado, despojándolas de recursos materiales y de personal. Hoy las provincias, sin dejar de ser entes constitucionalmente necesarios, no están en condiciones materiales de servir a los intereses de sus territorios.

La Ley n.º 56, de 7 de abril de 2014 (conocida como Ley “Delrio”, por el nombre del ministro proponente), marca un punto de inflexión en el ordenamiento jurídico italiano, porque, en un intento de racionalizar el sistema de los entes territoriales, transforma las Administraciones de área amplia (ciudades metropolitanas y provincias) en entes cuyos órganos ya no son elegidos directamente por los ciudadanos. Es muy interesante notar que la Ley 56/2014, desde el principio, declara expresamente que introduce estas modificaciones «[a] la espera de la reforma del Título V de la Segunda Parte de la Constitución y de sus normas de desarrollo» (art. 1, apartado 5), denunciando así su dependencia del proyecto de reforma constitucional presentado en abril de 2016 por el Gobierno de Matteo Renzi, y rechazado rotundamente por el referéndum popular celebrado el 5 de diciembre de ese mismo año (los votos en contra de la reforma superaron el 59 % de las preferencias expresadas). El proyecto de reforma constitucional Renzi-Boschi proponía, entre otras muchas cosas, eliminar el término «provincia» del texto de la Constitución, para permitir que el legislador ordinario suprimiera posteriormente este nivel de Gobierno, objetivo declarado más o menos explícitamente —a su vez— por todos los bandos políticos de la posguerra.

Mediante la modificación de la forma de gobierno de estas áreas amplias se pretendía diluir los conflictos a nivel local, encomendando a los órganos de segundo grado —que se convirtieron en la expresión de los municipios— la función de sintetizar y mediar entre los intereses municipales. De ahí surge un modelo de gobernanza territorial «integrada», que pretende superar la lógica de gobierno por niveles separados —el llamado sistema «millefoglie» (cuya traducción literal al español sería “milhojas”)—, aunque coincidentes en cuanto a materias y funciones, característica de la experiencia italiana —Vandelli, L. (2013). La Provincia italiana nel cambiamento: sulla legittimità di forme ad elezione indiretta. Revista catalana de dret públic, 46, 90-103—.

Gracias a esta solución, las nuevas provincias son «despolitizadas», es decir, privadas de autonomía política propia, para convertirse en entes de representación institucional, en particular municipal (se ha observado, críticamente, que serían entes «bajo control municipal»). Así se quiere garantizar la eliminación de raíz de todos los solapamientos, duplicidades y fricciones que en el pasado se producían con frecuencia entre las actividades provinciales y municipales. 

Las nuevas provincias son «despolitizadas», es decir, privadas de autonomía política propia, para convertirse en entes de representación institucional, en particular municipal.

La misma razón de eficacia inspira la construcción de las ciudades metropolitanas como entes de elección indirecta. La elección de la representatividad indirecta, aunque teóricamente voluntaria (pero de hecho necesaria para todas las ciudades metropolitanas de menos de 3 millones de habitantes, que de otro modo se ven obligadas a desmembrar el municipio capital en varios municipios), es aún más radical en el caso de estos entes, esperados durante más de 20 años, y que no se constituyeron hasta 2014 en los territorios de 10 aglomeraciones urbanas nodales con funciones de planificación estratégica y territorial. El legislador apuesta por las ciudades metropolitanas para crear las condiciones, incluidas las infraestructurales, útiles para la reactivación económica y social del país, y dado el carácter político intrínseco de las funciones que se les confían, la elección de la representatividad indirecta para estos entes es aún más difícil de justificar que para las provincias.

Más allá de la distinta vocación que distingue a las provincias y las ciudades metropolitanas, lo que interesa evidenciar aquí es que, en ambos casos, los administradores de estos entes son elegidos entre alcaldes y concejales, sin que exista incompatibilidad alguna, sino más bien la obligación de combinar ambas funciones: el cargo de concejal/alcalde es la fuente de la legitimidad democrática básica, que repercute en cascada sobre los órganos de área amplia, todos ellos elegidos entre los administradores municipales. La legitimidad democrática se convierte así en un fluido que se transmite de un órgano a otro, hasta el punto de que la pérdida del cargo municipal determina también la pérdida del cargo metropolitano o provincial.

No es este el lugar para abrir un debate, por interesante que sea, sobre las condiciones de la soberanía popular y el hecho de que esta deba expresarse necesariamente a través de las instituciones de la democracia directa, o bien, como ha sostenido el Tribunal Constitucional italiano (Sentencia 50/2015), también pueda realizarse mediante una elección de segundo grado, basada en una idea de legitimación democrática flexible. Lo que hay que destacar aquí es la situación paradójica generada por una técnica legislativa totalmente atípica. Atípica en el sentido de equivocada, sea dicho claramente. Haber construido la reforma de las provincias con vistas a una reforma constitucional más radical, como una especie de anticipación que habría llevado a la transformación de las provincias en entes constitucionalmente innecesarios y, por tanto, a su eventual supresión, ha supuesto que el naufragio de la reforma constitucional haya quitado el suelo bajo los pies de la propia Ley 56/2014. Las provincias han sido expoliadas de funciones y de personal en previsión de una reforma constitucional que nunca se ha producido. Funciones fundamentales como la construcción y el mantenimiento de las carreteras provinciales (130 000 kilómetros de carreteras y 30 000 entre puentes, viaductos y túneles), la planificación de los servicios de transporte en el ámbito provincial, la programación de la red escolar, la gestión de la construcción de escuelas provinciales (5179 edificios), la coordinación, la protección y la mejora del medio ambiente, desde siempre encomendadas a las provincias como entes de área amplia, carecen ahora completamente de un sujeto institucional capaz de ejercerlas. Con la perspectiva de una reforma constitucional que nunca se ha producido, se han sustraído más de 20 000 unidades de personal a las provincias, mientras la capacidad de gasto de estos entes se ha desplomado drásticamente y las inversiones provinciales, entre 2008 y 2017, han disminuido un 70 %. La provincia, en resumen, no está hoy en condiciones materiales de actuar en interés de su territorio. La peculiar situación de Italia también ha sido señalada por el Consejo de Europa, que en una Recomendación de 18 de octubre de 2017 subrayó el nivel de debilidad institucional y financiera de las provincias italianas, incluso en comparación con los entes intermedios de los demás países europeos, que, en cambio, se caracterizan por ser instituciones con un papel claro, funciones clave y recursos adecuados para llevarlas a cabo.

Las provincias han sido expoliadas de funciones y de personal en previsión de una reforma constitucional que nunca se ha producido.

El naufragio de la reforma constitucional Renzi-Boschi ha llevado a reabrir el debate sobre las provincias a todos los niveles. Tanto es así que distintas propuestas políticas (principalmente del área de centro-derecha) pretenden devolver a los entes provinciales su anterior modo de investidura, es decir, la elección directa de los órganos provinciales por parte de los ciudadanos.  

Es verosímil que el legislador italiano de 2014, al rediseñar los contornos de la provincia, utilizara la diputación provincial española como modelo de referencia directa. La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, se centró en las diputaciones provinciales como entes de coordinación, colaboración y asistencia a los pequeños municipios, generando un efecto global de «provincialización» de la vida local. La misma Ley establece que es la provincia, cuando los municipios con una población inferior a 20 000 habitantes no puedan garantizar el ejercicio de sus funciones básicas, la que debe asumir algunas competencias municipales (recaudación de impuestos, administración electrónica y contratación centralizada, prevención y extinción de incendios), compensando las ineficiencias de los pequeños municipios. La reforma de 2013, ligada a la racionalización de las funciones administrativas en el periodo de crisis, volvió a poner en primer plano el tema de las diputaciones provinciales, reforzando las competencias y funciones de estas entidades, y destacando su centralidad en el sistema local. 

Al igual que en Italia, también en España existe una fuerte controversia sobre las competencias que deben atribuirse a la provincia y, en consecuencia, sobre el modo de elección de los órganos de gobierno provinciales. En efecto, la doctrina española se cuestiona si, tras la atribución de nuevas funciones, la provincia debe seguir siendo considerada como un ente con competencias puramente formales e instrumentales, ya que las funciones provinciales se dirigen esencialmente a los municipios (provincia como «municipio de municipios», prestando cooperación y asistencia a los municipios), o si deben reconocerse a la provincia unos fines sustanciales y generales, y por tanto políticos, como ente al servicio directo de la colectividad (provincia como ente que presta simultáneamente también servicios públicos a los ciudadanos). La elección a favor de una u otra opción determina el tipo de legitimidad democrática a atribuir al ente provincial: legitimidad indirecta o de segundo grado, si se opta por el carácter de ente al servicio de los municipios, legitimidad directa si, por el contrario, se quiere configurar la provincia como un ente prestador de servicios, que dirige su actividad directamente a la colectividad.

Al igual que en Italia, también en España existe una fuerte controversia sobre las competencias que deben atribuirse a la provincia y, en consecuencia, sobre el modo de elección de los órganos de gobierno provinciales.

Más allá de las diferentes opiniones sobre la naturaleza y las funciones de las provincias, un dato parece cierto: solo una minoría (9) de los 28 países de la Unión Europea no posee un segundo nivel de autonomía local. Se trata de países pequeños (Chipre, Luxemburgo, Malta) o que por razones históricas solo tienen el nivel municipal básico (Austria, Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Portugal, Eslovenia). Por el contrario, en 19 de los 28 Estados europeos existe un segundo nivel político de Gobierno local y, en 17 de estos 19 países, este ente tiene funciones administrativas propias, distintas de las municipales, y órganos de gobierno de elección directa. Se trata de un paquete de funciones «básicas», propias de los «entes intermedios», que se centran en el medio ambiente (planificación, protección, gestión de residuos y del agua), el desarrollo económico (apoyo a las empresas y políticas de empleo), el transporte (tráfico, movilidad, infraestructuras) y las escuelas (incluida la construcción de escuelas). En algunos casos, a estas funciones se añaden las sanitarias (Francia y Alemania). Estas funciones están vinculadas a tributos propios: existe autonomía fiscal y los entes de gobierno intermedio en Europa tienen asignados ingresos tributarios, independientemente del sistema electoral y de gobernanza elegido.

Mirar alrededor, a veces, ayuda a aclarar las ideas.

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