Son varias las razones que justifican la anterior afirmación, todas ellas evidentes por la comparación entre el apartado 1 y el apartado 2 del artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), junto a lo dispuesto en el artículo 48 LPAC.
El artículo 47.1 LPAC recoge los supuestos de nulidad que afectan a los actos administrativos, en diversas letras cuya interpretación ha de hacerse de forma restrictiva.
Así, el artículo 47.1 LPAC recoge los supuestos de nulidad que afectan a los actos administrativos, en diversas letras cuya interpretación ha de hacerse de forma restrictiva, porque de lo que se trata es de limitar el principio de autotutela de las Administraciones públicas para la expulsión de actos declarativos de derechos sin necesidad de acudir, en principio, a los tribunales. Por ello, la regla general de ineficacia de los actos administrativos resulta ser la anulabilidad, conforme se desprende del artículo 48.1 LPAC. Es más, de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 48 se deriva el principio general de validez de los actos administrativos que incurran en defectos formales o que hayan sido dictados fuera de plazo.
Del artículo 48 se deriva el principio general de validez de los actos administrativos que incurran en defectos formales o que hayan sido dictados fuera de plazo.
Tales alternativas no existen en el caso de las disposiciones administrativas en las que la nulidad es el único tipo de ineficacia previsto para aquellas que “[…] vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.
Tales alternativas no existen en el caso de las disposiciones administrativas en las que la nulidad es el único tipo de ineficacia previsto.
Se comprueba así que la nulidad de las disposiciones administrativas se fundamenta en un principio de jerarquía normativa no extrapolable al acto que, por no ser norma, únicamente podrá “jerarquizarse” entre sus iguales por naturaleza, es decir, respecto de otros actos, en función de la autoridad de la que estos dimanan. Este punto de discontinuidad entre la jerarquía de actos y la de reglamentos administrativos está positivamente reflejado en el principio de “inderogabilidad singular de los reglamentos” previsto en el artículo 37.1 de la LPAC.
En segundo lugar, debe recordarse que la declaración judicial de nulidad de una disposición general no impide mantener la validez de los actos administrativos dictados en su ejecución, cuando estos han adquirido la condición de firmes, si bien ahora con el matiz de que tal firmeza se derive, en el caso de procedimientos distintos al penal o al administrativo sancionador, del efecto de cosa juzgada material y no constituya simplemente firmeza administrativa (STC 108/2022, de 26 de septiembre).
La declaración judicial de nulidad de una disposición general no impide mantener la validez de los actos administrativos dictados en su ejecución, cuando estos han adquirido la condición de firmes, si bien ahora con el matiz de que tal firmeza se derive del efecto de cosa juzgada material y no constituya simplemente firmeza administrativa.
Ilustraremos esta afirmación con un par de ejemplos tomados de dictámenes aprobados por el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.
A) EL DICTAMEN 151/2023, DE 25 DE MAYO
En este dictamen se sometieron a revisión de oficio, por parte de un ayuntamiento, un precepto reglamentario y un acto administrativo.
El precepto reglamentario se incluía en el Acuerdo Marco de su personal funcionario, aprobado por el Pleno de la Corporación, previa negociación con los representantes del personal, y publicado en el BOP. En dicho precepto se permitía a los funcionarios con una antigüedad mínima de veinte años de servicios, y sesenta de edad cumplidos a la entrada en vigor del Acuerdo, optar por la jubilación voluntaria anticipada con diferentes compensaciones económicas, dependiendo de que esta decisión fuera tomada al cumplir los 60 años o, sucesivamente, hasta cumplir los 64, a la vista de que los 65 años se establecían como edad de jubilación forzosa.
Respecto de esta disposición general, el Consejo no tuvo ningún problema en declararla incursa en el vicio de nulidad contemplado en el artículo 47.2 de la LPAC, considerando no ajustadas a derecho disposiciones retributivas carentes de apoyo legal.
Sin embargo, cuando se tuvo que enfrentar al acto administrativo emitido por su Junta de Gobierno Local, mediante el cual se otorgó la compensación económica a la beneficiaria por jubilación anticipada, negó la concurrencia de la causa de nulidad invocada que el Ayuntamiento pretendió sustentar en el artículo 47.1 f) LPAC, conforme al cual son nulos de pleno derecho los actos “[…] dictados expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”.
En efecto, la interpretación estricta de esta causa de nulidad se encuentra ligada a la ausencia de “presupuestos de hecho” que han de concurrir necesariamente porque, de lo contrario, si cualquier “ilicitud” tuviera que fundamentar la causa, estaríamos emborronando las diferencias entre nulidad/anulabilidad. Dicho de otra manera, para apreciar la concurrencia de esta causa era necesario que legalmente estuviera prevista una indemnización por jubilación anticipada. Por no ser así, no cabía de ningún modo adquirir derecho o facultad alguna, y, por lo tanto, resultaba incongruente decidir acerca de la concurrencia de los requisitos subjetivos, esenciales o no, que podrían haberlos legitimado.
B) EL DICTAMEN 171/2023, DE 29 DE JUNIO
En este caso se sometió a dictamen del Consejo Consultivo el expediente de revisión de oficio de todas las subvenciones otorgadas por una diputación provincial, tanto en régimen de concurrencia competitiva como de adjudicación directa, durante los años 2014 a 2017 por la causa común de no estar soportadas en ningún caso por el preceptivo Plan Estratégico de Subvenciones (en adelante, PES), formalidad previa y de observancia obligada en virtud de lo dispuesto en los artículos 8.1 y 36.1 a) de la Ley 38/2023, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, LGS).
Se alega para justificar la causa de nulidad que el Tribunal Supremo ya había declarado en sentencia, de fecha 28 de enero de 2013 (RJ 2013/1372), resolviendo recurso de casación contra la sentencia de 14 de diciembre de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sección Primera, que la ausencia del mencionado plan determinaba la nulidad de las subvenciones concedidas. E idéntica doctrina se derivaría de la STS de 13 de diciembre de 2022 (RJ 2021/4683). En consecuencia, la Secretaría de la Diputación identificó dos posibles causas de nulidad concurrentes en los actos de concesión, amparados en las letras e) y g) del artículo 47.1 de la LPAC.
Al analizar el fondo, el Consejo, en primer lugar, llama la atención sobre el hecho de que las declaraciones judiciales de nulidad de las sentencias invocadas tuvieron como objeto un reglamento municipal y una ordenanza municipal, respectivamente, y que, por lo tanto, al ser ambos típicas manifestaciones de la potestad normativa local, el órgano jurisdiccional no tenía otra alternativa para calificar la ineficacia.
Esta declaración de nulidad, sin embargo, no podía transmitirse a las subvenciones concedidas, puesto que ninguna de las posibles causas de nulidad invocadas, interpretadas restrictivamente, resultaba aplicable.
En el caso del artículo 47.1 e) de la LPAC, la ausencia de PES no puede, en ningún caso, relacionarse con el incumplimiento de trámites formales del procedimiento de concesión de subvenciones, sino, en todo caso, de un presupuesto de aquel.
Pero es que tampoco procedía considerar como causa de nulidad aplicable la prevista en el artículo 47.1 g) de la LPAC, pues para ello resultaba imprescindible además que dicho incumplimiento estuviera declarado taxativamente por una ley como supuesto de nulidad (lo que no sucede con el artículo 8 de la LGS). Podría haberse invocado, por ejemplo, en caso de inexistencia de crédito, cuya nulidad está expresamente prevista por el art. 36.1 b) de la LGS.
Autor/a: Carlos M.ª Rodríguez Sánchez
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