RECURSO DE CASACIÓN
Antecedentes y contexto de la controversia jurídica
El litigio se origina a raíz de la denegación de las licencias de armas tipos E y D a un ciudadano por parte de la Dirección General de la Guardia Civil. La no concesión se sustentó en una serie de infracciones a la normativa de caza detectadas por agentes del SEPRONA en Palencia. Dicha denegación fue recurrida, primeramente, en alzada, y posteriormente, en la vía contencioso-administrativa. Cabe reseñar que el procedimiento sancionador iniciado por estas infracciones fue declarado caducado por la Administración autonómica competente —la Junta de Castilla y León—, debido al transcurso del plazo señalado para resolver.
Por su parte, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Sevilla), en el recurso ordinario núm. 181/2023, en primera instancia, anuló en sentencia de 15 de febrero de 2024 la denegación de la licencia, argumentando que, al haber caducado el expediente sancionador, los hechos en él contenidos no podían ser de aplicación para valorar negativamente la conducta del solicitante.
Frente a esta resolución judicial, la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado, interpone ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Supremo recurso de casación. No se solicitó por las partes vista pública y, al considerarse innecesaria, el recurso quedó concluso, señalándose fecha para deliberación, votación y fallo.
La parte recurrida formuló oposición al recurso de casación (FJ 4.º).
Cuestión con interés casacional
El alto tribunal admitió el recurso de casación para juzgar “si la valoración de hechos constatados por denuncia emitida por Agentes de la Autoridad de infracciones a la normativa de caza puede servir de base para la denegación o revocación de una licencia de armas, aun cuando dichos hechos no den lugar a una sanción por caducidad del procedimiento sancionador u otra circunstancia derivada de la tramitación administrativa” (FJ 2.º).
Las normas objeto de interpretación y aplicación fueron los artículos 97.5 y 98.1 del Reglamento de Armas, en relación con la presunción de veracidad de las actas de la autoridad según lo previsto en los artículos 77.5 y 95 de la Ley 39/2015 (FJ 3.º).
ENJUICIAMIENTO Y DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO
El planteamiento medular de la sentencia radica en la necesaria distinción técnica e interrelación entre la potestad sancionadora y la función de policía administrativa. Al respecto, se clarifican por el Tribunal Supremo diversas cuestiones esenciales para la interpretación y justificación del sentido de la resolución dictada (FJ 4.º):
(a) Inexistencia de un derecho subjetivo a la tenencia de armas: se reitera que el ordenamiento jurídico español no reconoce este derecho a poseer armas. La concesión de licencias es un acto reglado, con un fuerte componente preventivo y restrictivo, orientado exclusivamente al interés general y la seguridad ciudadana.
(b) Diferencia entre sanción y denegación de licencia: la denegación de una licencia de armas no tiene carácter sancionador, sino que constituye una medida legítima de control preventivo.
Diferencia entre sanción y denegación de licencia: la denegación de una licencia de armas no tiene carácter sancionador, sino que constituye una medida legítima de control preventivo.
(c) Autonomía de procedimientos administrativos: se declara expresamente que los procesos concurrentes en este litigio son independientes, es decir, tienen sustantividad propia. Su distinción técnica responde a su naturaleza jurídica y fines diferenciados, de conformidad con la normativa vigente y la doctrina mayoritaria. Así, mientras el procedimiento sancionador tiene una finalidad punitiva (actúa ex post), la autorización es un instrumento de policía administrativa de carácter preventivo, orientado a la seguridad pública (se ejerce ex ante).
Mientras el procedimiento sancionador tiene una finalidad punitiva (actúa ex post), la autorización es un instrumento de policía administrativa de carácter preventivo, orientado a la seguridad pública (se ejerce ex ante).
(d) Caducidad: se precisa que, basándose en la normativa de aplicación, la caducidad de un expediente sancionador es una terminación «anormal» y formal del procedimiento por inactividad administrativa, que excluye la imposición de una multa, pero no hace desaparecer los hechos acaecidos ni invalida las pruebas obtenidas.
Se precisa que, basándose en la normativa de aplicación, la caducidad de un expediente sancionador es una terminación «anormal» y formal del procedimiento por inactividad administrativa, que excluye la imposición de una multa, pero no hace desaparecer los hechos acaecidos ni invalida las pruebas obtenidas.
Eficacia probatoria de las denuncias de la autoridad
Es de interés jurídico resaltar que la sentencia dictada da una relevancia determinante al artículo 77.5 de la Ley 39/2015, al estimar que los documentos formalizados por funcionarios públicos que ostentan la condición de autoridad —como los agentes del SEPRONA— cuentan con la presunción de veracidad iuris tantum (FJ 6.º). En virtud de este valor probatorio, la Administración, en el ejercicio de su función pública de control preventivo, puede tomar decisiones basadas en la certeza material de los hechos objetivos constatados directamente por dichos agentes, siempre que se observen los requisitos legales exigidos, salvo que se acredite lo contrario mediante pruebas aportadas por el interesado. No obstante, esta presunción no se extiende a sus juicios de valor, opiniones personales o calificaciones jurídicas de los hechos.
El Tribunal Supremo razona oportunamente que, aunque la Administración no puede sancionar por dichos hechos debido a la caducidad, sí puede —y debe— tenerlos en cuenta para evaluar la idoneidad y peligrosidad del solicitante de una licencia de armas (artículos 97.5 y 98.1 del Reglamento de Armas), priorizando la seguridad pública y el principio de cautela sobre las vicisitudes procesales de otros expedientes (FJ 6.º). Considera que los hechos denunciados son indicadores de una conducta que puede representar un riesgo para la seguridad ciudadana, con independencia de que el expediente sancionador no llegara a término por motivos procedimentales.
Cambio de criterio jurisprudencial
Otro aspecto destacado de esta resolución es que el Tribunal Supremo rectifica su propia doctrina anterior. ¿Cuál es el alcance de este viraje jurisprudencial?
La sentencia de 15 de febrero de 2024 dictada por la Sala Contencioso-Administrativa del TSJ de Andalucía se apoyó en una sentencia previa del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2011 (RC 770/2010), defensora de la siguiente tesis: “[…] no podían ser utilizados como elementos de prueba de la falta de idoneidad del solicitante para obtener la referida licencia de armas las denuncias presentadas por la Guardia Civil por haber sido incorporadas a un procedimiento sancionador cuya caducidad se había declarado por la Administración competente […]” (FJ 5.º).
No obstante, se decide ahora rectificar dicha doctrina y se acoge un criterio posterior: “No acertó en nuestro caso la Sala de instancia al negarles validez a dichos documentos con fundamento en la caducidad del procedimiento sancionador al que habían sido incorporados, debiendo rectificar nosotros ahora la doctrina sentada en la STS de 29 de septiembre de 2011, que sirvió de fundamento a la sentencia dictada, y ratificar la establecida en la STS de 18 de diciembre de 2012, recurso 604/2012, de sentido contrario y coincidente con lo que se acaba de exponer” (FJ 7.º).
No acertó en nuestro caso la Sala de instancia al negarles validez a dichos documentos con fundamento en la caducidad del procedimiento sancionador al que habían sido incorporados.
SENTIDO DEL FALLO JUDICIAL – CONCLUSIONES
El Tribunal Supremo concluye que los hechos constatados por agentes de la autoridad, formalizados con las debidas garantías y no refutados por el interesado, pueden fundamentar la denegación de una licencia de armas, aunque procedan de un procedimiento sancionador caducado. En consecuencia, el Tribunal casa y anula la sentencia del TSJ de Andalucía, declarando conforme a derecho la resolución de la Guardia Civil que denegó las licencias de armas tipos E y D.
El Tribunal Supremo concluye que los hechos constatados por agentes de la autoridad, formalizados con las debidas garantías y no refutados por el interesado, pueden fundamentar la denegación de una licencia de armas, aunque procedan de un procedimiento sancionador caducado.
Esta sentencia subraya la capacidad de control preventivo de la Administración pública en materia de seguridad ciudadana, primando el principio de cautela sobre los efectos formales de la caducidad administrativa. Ambas potestades pueden coexistir, si bien no toda reacción administrativa frente a un incumplimiento implica ejercer la potestad sancionadora, ni cualquier actuación restrictiva es sanción.
Autor/a: María José Molina García