A la exigencia de motivación suficiente del ejercicio de la potestad reglamentaria no se refiere de forma expresa el título VI de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de 2015, ni tampoco el artículo 49 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Por su parte, el artículo 4.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 2015 (LRJSP) alude a la necesidad de la motivación de las medidas administrativas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad; en concreto, deberá justificarse “su necesidad para la protección del interés público”, así como “su adecuación para lograr los fines que se persiguen”.
La exigencia de motivación de las propuestas normativas se deriva del carácter discrecional que ostenta la potestad reglamentaria.
Dicho esto, lo cierto es que la exigencia de motivación de las propuestas normativas se deriva del carácter discrecional que ostenta la potestad reglamentaria, que, junto con el procedimiento, actúa como elemento reglado a efectos de su control judicial. Es decir, la falta de motivación suficiente[1] será constitutiva de arbitrariedad (art. 9.3 CE) y puede acarrear la declaración de nulidad de la norma reglamentaria, aunque en su tramitación y aprobación se hayan cumplido todos los trámites preceptivos. Así, el requisito o exigencia de motivación ostenta entidad propia para fundamentar la declaración de nulidad del reglamento.
El requisito o exigencia de motivación ostenta entidad propia para fundamentar la declaración de nulidad del reglamento.
En este sentido se expresa el Tribunal Supremo cuando dice: “Es decir, el debate se suscita, no en sede de procedimiento, sino en el ejercicio de la potestad reglamentaria y la obligada exigencia de motivación en su ejercicio que, para no incurrir en arbitrariedad, debe aparecer suficientemente motivada, lo cual es posible mediante la obtención de todos los elementos determinantes afectados por dicha potestad […]” (Sentencia 1372/2023, de 2 de noviembre, ECLI:ES:TS:2023:4853).
Además, el Alto Tribunal ha precisado que la exigencia de motivación de la propuesta normativa responde a la necesidad de evitar que su contenido sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, con la «naturaleza de las cosas» o la esencia de las instituciones, o que el sentido de la decisión no tenga una “motivación respetable, sino -pura y simplemente- la conocida sit pro ratione voluntas o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de constatación, su carácter realmente indefinible y su inautenticidad”. Y añade que la motivación, “por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria” (STS 404/2019, de 25 de marzo).
La exigencia de motivación de la propuesta normativa responde a la necesidad de evitar que su contenido sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, con la «naturaleza de las cosas» o la esencia de las instituciones.
La motivación se contendrá en las memorias, estudios, informes y dictámenes que conforman el expediente, de aquí la importancia de su adecuada regulación[2].
La motivación se contendrá en las memorias, estudios, informes y dictámenes que conforman el expediente, de aquí la importancia de su adecuada regulación.
El expediente es el soporte documental de la tramitación y motivación de la norma proyectada, que permite su control por los tribunales y la realización de los principios de publicidad activa y de acceso a la información. En este sentido, el Tribunal Supremo expresa que el control judicial debe realizarse “sobre la suficiencia de la documentación del expediente, de modo que la omisión de trámites sustanciales o el cumplimiento defectuoso de los mismos de forma trascendente para el cumplimiento de su finalidad, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte (SSTS 29 de febrero de 2012 (Recurso núm. 234/2010), 12 de diciembre de 2016 (Recurso núm. 903/2014), 15 de marzo de 2019 (Recurso núm. 618/17) y 29 de junio de 2020 (Recurso núm. 113/2019)”.
Es decir, la motivación del proyecto del reglamento o de la ordenanza debe constar en todo caso en la documentación del expediente, si bien su intensidad dependerá de su contenido e impactos; por lo tanto, deberá ser más intensa cuando la regulación sea restrictiva de derechos o imponga requisitos para el ejercicio de actividades (art. 4.1 LRSJP) que cuando se trate de una norma organizativa sin efectos ad extra. En todo caso, en palabras del Tribunal Supremo, la norma reglamentaria “debe aparecer suficientemente motivada, lo cual solo es posible mediante la obtención de todos los elementos determinantes afectados por dicha potestad”.
En definitiva, resulta esencial el cumplimiento de los trámites exigidos legalmente para la tramitación del proyecto, pero también debe ofrecerse un análisis suficiente de su contenido e impactos[3], es decir, deben valorarse “todos los elementos determinantes afectados” por la propuesta, que serán más numerosos y complejos cuando su contenido sea restrictivo de derechos, tal y como ha sucedido con la regulación de las zonas de bajas emisiones —en la que los tribunales han apreciado insuficiencia en la motivación (STS 1372/2023, de 2 de noviembre)—, y más escasos y simples cuando se trate de una norma organizativa con efectos ad intra y sin impacto presupuestario.
Esta graduación en la intensidad de la motivación tiene su reflejo en la regulación más reciente, efectuada por las comunidades autónomas, del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, en la que suelen diferenciarse dos tipos de memorias: una, más extensa, para los proyectos con destacados impactos —económicos, sociales y medioambientales—; y otra, más reducida, para los proyectos con impactos limitados[4] —en su caso, presupuestarios—.
Una regulación en parecidos términos resulta necesaria y urgente para las entidades locales, como herramienta para garantizar el acierto de su potestad normativa y, por ende, de sus políticas públicas.
Este post tiene su origen en el artículo: “La potestad normativa de las entidades locales y el procedimiento para la aprobación de las ordenanzas”, publicado en la revista Cuadernos de Derecho Local (QDL), núm. 68.
Autor/a: Cayetano Prieto Romero
imagen: «iStock.com/ArLawKa AungTun»
[1] “La fundamentación adecuada de la decisión concretamente adoptada constituye así un segundo nivel de diferenciación entre lo discrecional y lo arbitrario, entendido esto último como lo que no aparece (por inexistencia de motivación o por motivación insuficiente) o no está debidamente fundado (en el material incorporado al expediente a lo largo de la instrucción del procedimiento)”. Arbitrariedad y Discrecionalidad (1991), Tomás-Ramón Fernández, Cuadernos Civitas, pág. 111.
[2] En este sentido, puede verse la regulación recientemente aprobada por la Junta de Andalucía sobre las memorias de los proyectos normativos a través del Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía; en concreto, el apartado VI de su exposición de motivos y el capítulo II de la parte dispositiva.
[3] “Hasta dónde puede llegar ese esfuerzo de fundamentación de la decisión es algo que no puede afirmarse sin más a priori. Depende, como es lógico, de la naturaleza del asunto, de las concretas circunstancias que rodeen al mismo y, por supuesto, de la concreta estructura de la norma que habilita o crea el poder de actuar. Lo que, sí puede decirse en términos generales, es que, a mayor libertad, más precisa y cuidadosa debe ser la fundamentación de la decisión”. Arbitrariedad y Discrecionalidad (1991), Tomás-Ramón Fernández, Cuadernos Civitas, pág. 111.
[4] Artículo 60 de la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears. Y artículos 6 y 7 del Decreto 52/2021, de 24 de marzo, por el que se establece y simplifica el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general de la Comunidad de Madrid.