RECURSO DE CASACIÓN
Se interpone el recurso de casación 6896/2022 por la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contra la STSJ CYL 846/2022, de 1 de julio, dictada en el recurso contencioso-administrativo 591/2021, que había sido promovido por la Central Sindical Independiente y de Funcionarios de Castilla y León, en impugnación del Decreto autonómico 10/2021, de 31 de marzo, en el que se aprobaba el Plan Sectorial de los Servicios de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento de Castilla y León (en adelante, Plan); servicios que son de titularidad local.
La sentencia recurrida estima el recurso y declara la nulidad del Plan, acogiendo varios de los motivos de nulidad, si bien, a los efectos del presente recurso de casación, debemos centrarnos en el de la «la falta de previsión económica».
JUICIO DE LA SALA
La cuestión que suscita interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la memoria económica, exigida en la aprobación de toda norma reglamentaria, debe alcanzar un grado de concreción especial cuando la norma proyectada afecte a una Administración pública distinta de aquella que ejerce la potestad reglamentaria; más concretamente, cuando la norma emana de la Administración autonómica y tiene incidencia en las corporaciones locales.
La cuestión que suscita interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la memoria económica, exigida en la aprobación de toda norma reglamentaria, debe alcanzar un grado de concreción especial cuando la norma proyectada afecte a una Administración pública distinta de aquella que ejerce la potestad reglamentaria; más concretamente, cuando la norma emana de la Administración autonómica y tiene incidencia en las corporaciones locales.
Las normas que deben ser objeto de interpretación, entre otras que se consideren procedentes, son el artículo 129.7.º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, referido a los «principios de buena regulación» que deben observar todas las Administraciones públicas en el ejercicio de la potestad reglamentaria, en relación con los artículos 9.3.º y 142 de la Constitución española, el artículo 7.3.º de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y los artículos 12.1.º y 26.1.ºc) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.
En el presente supuesto concurren en la norma reglamentaria impugnada peculiaridades que trascienden a los efectos de la exigencia formal que es el objeto de este recurso de casación. En efecto, por la misma naturaleza del Plan que se aprueba en el Decreto autonómico, la regulación y las determinaciones que se establecen no inciden solo en la propia Administración autonómica, titular de la potestad reglamentaria que legitima la norma, sino también en las corporaciones locales de su ámbito territorial, provincia y municipios, dado que afectan a unos servicios (los de prevención, extinción de incendios y salvamento) que son de titularidad municipal o provincial. Esa circunstancia comporta una relevancia peculiar para la exigencia de la memoria económica que se impone en el ya mencionado artículo 129.7.º de la LPAC, porque en la medida en que con las determinaciones del Plan se estén imponiendo nuevos costes del servicio, que gestionan dichas corporaciones municipales, la exigencia formal no es ya solo una cuestión que afecte a la buena regulación, sino que incide de manera directa en la misma autonomía de estas entidades locales, que se garantiza en el artículo 140 de la Constitución.
Dado que el debate se centra en determinar un vicio de procedimiento, es necesario partir de que reiteradamente hemos declarado (por todas, Sentencia 886/2020, de 29 de junio, ECLI:ES:TS:2020:2120) que, en relación con los requisitos de procedimiento que se imponen para la aprobación de una norma reglamentaria, su cumplimiento ha de ser examinado, de una parte, atendiendo al cumplimiento o no en cada caso del concreto trámite de procedimiento impuesto, y, de otra, a si, en el supuesto concreto enjuiciado, cabe concluir que los vicios denunciados en la tramitación comportan una vulneración de los fines que el legislador ha pretendido con el referido estudio económico. Es decir, ha de valorarse si la denuncia de incumplimiento trasciende materialmente a los fines con que dicho trámite fue establecido por el legislador, porque solo entonces puede llevar a declarar la nulidad de la norma reglamentaria.
Sentado lo anterior, y estando sujeta la potestad reglamentaria al principio de buena regulación, en concreto al principio de eficiencia, el titular de dicha potestad debe prever los gastos o ingresos públicos que ha de suponer la aplicación de la norma proyectada, así como su repercusión a los efectos de salvaguardar los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, que es lo que se impone en el ya mencionado artículo 129.7.º.
No cabe exigir una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer el reglamento, pues se trata de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse aquel, pero al menos es precisa la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse.
No cabe exigir una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer el reglamento, pues se trata de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse aquel, pero al menos es precisa la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse.
Con tales premisas hemos de examinar si los razonamientos y conclusiones a que llega la Sala de instancia en su sentencia son contrarios a la exigencia formal que se considera vulnerada.
Para ello es obligado comenzar por señalar que el Plan encuentra legitimación en el artículo 40 de la Ley autonómica 4/2007, de 28 de marzo, de Protección Ciudadana de Castilla y León, que atribuye a la Comunidad Autónoma la coordinación de los servicios de prevención, extinción de incendios y salvamento mediante la elaboración de un plan sectorial, pero no las competencias sobre dichos servicios, que son de competencia municipal, de conformidad con lo establecido en el artículo 25.2.ºf) de la LBRL.
Acorde a dichas previsiones legales, lo que se dispone en el artículo primero del Decreto autonómico impugnado es que se procede a la aprobación del referido plan, con la finalidad de «de garantizar la homogeneidad en la prestación de los citados servicios y la interoperatividad con el resto de los servicios del sistema de protección ciudadana de Castilla y León».
Obra en el expediente una memoria del Plan en la que se contiene un apartado (el cuarto) referido al «impacto económico y presupuestario» (folio 14 del PDF) en el que se concluye que «no tiene repercusión en el gasto público de los presupuestos generales de la Comunidad de Castilla y León”.
Previsión bien diferente se establecía en la memoria con relación a la incidencia del Plan para las entidades locales, «que son las prestadoras del servicio», para las que el «proyecto de decreto puede tener impacto presupuestario, concretamente en las variaciones del gasto en función del despliegue que hagan». Es decir, en la misma elaboración del Plan se tiene constancia de que las previsiones que en él se imponen a los municipios tienen un aumento de coste. Ahora bien, el Plan parte de una decisión autónoma de cada municipio, sin imposición obligatoria de las previsiones del Plan, porque esa adaptación, que se considera que no es necesaria en todos los supuestos, se deja al criterio de cada corporación: «en todo caso y de acuerdo con el actual marco legal, serán acordes con sus disponibilidades presupuestarias, garantizando la estabilidad presupuestaria a la que están obligados».
Así pues, previsión económica existe, por más que se condicione a las decisiones de los municipios, que son, no se olvide, los titulares del servicio que la Administración autonómica ha de coordinar, no crear ni sufragar.
Así pues, previsión económica existe, por más que se condicione a las decisiones de los municipios, que son, no se olvide, los titulares del servicio que la Administración autonómica ha de coordinar, no crear ni sufragar.
Es decir, el Plan pretende establecer la coordinación de los servicios existentes, y contempla la posibilidad de que puedan realizarse inversiones para adecuarse a sus previsiones, para lo cual no se desentiende de los recursos económicos necesarios, sino que en el Plan se contemplan dichas fuentes de financiación.
De lo expuesto se concluye, a los efectos de dar respuesta a la cuestión casacional objetiva, que, suscitado el debate en el ámbito meramente formal denunciado en el recurso, y teniendo en cuenta que la norma reglamentaria impugnada afecta a las Administraciones locales, debe extremarse la exigencia de la memoria económica, debiendo estimarse cumplimentada la exigencia cuando en el procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria autonómica se elabora una memoria económica con la previsión de los gastos que comporta y los medios para su financiación por la Administración que aprueba la norma, por más que se deje al criterio de la soberana decisión de las corporaciones municipales asumir el cumplimiento de la norma reglamentaria con la aceptación de dicha financiación.
Autor/a: Miryam Quintanilla Navarro