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La inaplazable apuesta por la diversificación del régimen de los pequeños municipios

Gobernanza
La inaplazable apuesta por la diversificación del régimen de los pequeños municipios
Marcos Almeida Cerreda
Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidade de Santiago de Compostela
Fecha: 20/09/2023
El inicio de una nueva legislatura es el momento idóneo para que el legislador se plantee articular el demandado régimen especial para los pequeños ayuntamientos. Este ha de ser un sistema plural que se adapte a su realidad y que les permita convertirse en organizaciones verdaderamente útiles, tanto para el gobierno de su colectividad y de su territorio, como para el logro de otros objetivos de interés general, en especial, la lucha contra la despoblación. En este artículo se bosquejan algunos de los posibles aspectos estructurales y materiales que han de conformar el antedicho régimen.

El estudio del sistema local español permite defender que, en nuestro país, se pueden calificar como pequeños municipios aquellos que tienen menos de 5000 habitantes y que cuentan con un presupuesto que no supera los 3 000 000 de €, de media en los últimos cuatro ejercicios. Además, dentro de este subconjunto, es posible identificar otro, con características propias, ligadas a su estructura y capacidad de gestión, el de los microayuntamientos, que son aquellos en los que residen menos de 1000 personas y que disponen de un presupuesto que no excede de los 600 000 €, de media en los últimos cuatro ejercicios.

Actualmente, estos pequeños municipios y micromunicipios se ven obligados a ejercer las mismas competencias y a trabajar con las mismas reglas de funcionamiento que los demás ayuntamientos, para los cuales dichas atribuciones y tales pautas resultan ya manifiestamente inadecuadas, en cuanto demasiado extensas, complejas y rígidas, debido a que están pensadas para Administraciones de mayores dimensiones, con más recursos. Este hecho dificulta su actuación, afectando a su eficacia y eficiencia en la respuesta a las demandas de sus vecinos. Esta situación se ve agravada además por una grave e inveterada ausencia de caudales, derivada, por una parte, de que los tributos que recaudan, pensados para áreas urbanas extensas, no les permiten obtener las sumas económicas que necesitan, y, por otra parte, de que las trasferencias que reciben de otros niveles territoriales son extremadamente cicateras y finalísticamente condicionadas; así, su insuficiencia financiera es mucho más grave que la de las demás entidades municipales, siendo la de estas también claramente deficiente.

Pequeños municipios y micromunicipios se ven obligados a ejercer las mismas competencias y a trabajar con las mismas reglas de funcionamiento que los demás ayuntamientos. Este hecho dificulta su actuación, afectando a su eficacia y eficiencia. Esta situación se ve agravada además por una grave e inveterada ausencia de caudales.

En consecuencia, la uniformidad del régimen local español, en sus vertientes normativa y monetaria, empeora, de modo decisivo, la asfixia de los ayuntamientos de dimensiones más reducidas. Para revertir tal situación y permitir que estos entes cumplan, de forma adecuada, con sus misiones propias y sirvan, además, a la consecución de otros objetivos de interés general, como la lucha contra la despoblación, se debe proceder a dotarlos de estatutos privativos que aseguren no solo la diversificación competencial, sino también la diferenciación estructural.

La uniformidad del régimen local español, en sus vertientes normativa y monetaria, empeora, de modo decisivo, la asfixia de los ayuntamientos de dimensiones más reducidas. Se debe proceder a dotarlos de estatutos privativos que aseguren no solo la diversificación competencial, sino también la diferenciación estructural.

Así, la legislación básica estatal y las normativas de desarrollo autonómicas han de configurar múltiples ordenamientos distintos para los pequeños municipios y micromunicipios que, a su vez, cuenten con diversas configuraciones posibles, en función de las concretas opciones que puedan realizar dichos entes. Todo ello, con el fin último de asegurar que cada pequeño o microayuntamiento disponga de un sistema normativo que se adapte a su realidad geográfica, poblacional y económica, y que le permita ser una organización verdaderamente útil para el gobierno de su colectividad y de su territorio de referencia.

Sin ánimo de exhaustividad, se pueden indicar aquí, a modo de ejemplo, algunas cuestiones en las que la citada normativa estatal y autonómica tendría que llevar a cabo las necesarias modificaciones y ajustes. Estas serían las siguientes:

Algunas cuestiones en las que la citada normativa estatal y autonómica tendría que llevar a cabo las necesarias modificaciones y ajustes: la configuración de los órganos municipales; las reglas de actuación de la Administración local; el régimen del desarrollo y prestación conjunta o agrupada de funciones y servicios; la mejora de la financiación.

a.- La configuración de los órganos municipales. En los pequeños ayuntamientos es oportuno reforzar la posición institucional del alcalde. Ello implica que a este se le deben atribuir diversas competencias que, en los municipios de régimen común, corresponden al pleno. En concreto, todas las competencias de tipo administrativo, dejando a este último solo las atribuciones de tipo netamente político. Este reforzamiento funcional del alcalde requiere, además, reconocerle un verdadero poder normativo propio. Así, en los pequeños ayuntamientos, la potestad reglamentaria de las entidades locales debería ejercerse a través de bandos de la alcaldía y ordenanzas.

b.- Las reglas de actuación de la Administración local. En este campo, por una parte, se debería eximir a los pequeños municipios de la obligación de elaborar instrumentos de planificación, como, por ejemplo: el plan normativo anual; el plan de contratación anual o plurianual, o el plan estratégico de subvenciones. Por otro lado, se deberían flexibilizar para ellos las reglas en materia de contratos públicos. Así, en primer lugar, se podrían ampliar los umbrales dentro de los cuales es posible recurrir a los contratos menores. Si bien, como contrapeso, para evitar situaciones de mala administración, se debería incorporar al ordenamiento español el principio de rotación de los adjudicatarios, vigente en los sistemas italiano y vaticano. Este mandato impone que los contratos menores se adjudiquen, por orden cronológico, a los licitadores que se inscriban en un registro creado con esta finalidad. En segundo lugar, sería oportuno alzar los límites por debajo de los cuales es posible recurrir al procedimiento abierto simplificado. En efecto, se puede defender que estos se podrían duplicar, tanto para los contratos de obras como para los contratos de suministros y servicios.

c.- El régimen del desarrollo y prestación conjunta o agrupada de funciones y servicios. Para que los pequeños ayuntamientos afronten, de forma conjunta o apoyándose en un ayuntamiento de mayores dimensiones, el desempeño de las funciones y la erogación de los servicios que les encomiende la normativa aplicable, convendría que en la regulación básica de régimen local se disciplinasen tanto las delegaciones intermunicipales de competencias como las encomiendas intermunicipales de competencias, estableciéndose, de ser necesario, alguna especialidad de estas respecto del régimen común. Además, para facilitar la erogación de servicios públicos en los pequeños ayuntamientos, sería conveniente que se incluyesen en la legislación básica nuevas (aunque no novedosas, en cuanto que ya se disciplinaron o se hallan reguladas a nivel autonómico) fórmulas de prestación conjunta, ágiles y poco burocráticas, como son la gestión compartida convencional y las agrupaciones o comunidades de municipios.

d.- La mejora de la financiación. Sería conveniente que el sistema de transferencias estatales (y también los autonómicos) se articulase a través de dos fondos: uno, básico, destinado a garantizar un capacidad económica elemental a todos los ayuntamientos, que se distribuiría teniendo en cuenta la población y sus variaciones estacionales; y otro, complementario, dirigido a compensar los menores ingresos propios o los mayores costes que implica la prestación de funciones o servicios públicos en municipios envejecidos, en ayuntamientos con múltiples núcleos de población, etc.; este se tendría que repartir teniendo en cuenta, entre otros factores: la edad media de la población, el grado de dispersión poblacional, etc.

Para profundizar en las cuestiones planteadas y encontrar la bibliografía empleada en este post, vid.: Almeida Cerreda, M. (2023). Un posible régimen especial para los pequeños municipios: justificación, naturaleza, contenido y articulación. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 19, 59-81. Disponible en https://doi.org/10.24965/reala.11203.

Autor/a: Marcos Almeida Cerreda

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