La Sentencia del Tribunal Supremo 2024/2024, de 19 de diciembre, analiza un contrato de servicios que tenía por objeto la elaboración de la Relación de Puestos de Trabajo de un ayuntamiento. Se trataba de un asunto que en primera instancia judicial se estimó conforme a derecho, mientras que en apelación se consideró que infringía la doctrina jurisprudencial sobre la externalización de procedimientos administrativos asentada en la Sentencia 1160/2020, de 14 de septiembre, y en la posterior 1265/2020, de 7 de octubre.
Debe recordarse que en cualquier externalización de procedimientos administrativos afloran unos límites infranqueables que derivan de la retención en exclusiva por parte de las Administraciones de todo lo referido al ejercicio de las potestades públicas o ejercicio de autoridad, de manera que las funciones que afecten directa o indirectamente a este núcleo indeclinable han de permanecer residenciadas y ejercitadas por el órgano administrativo titular de la competencia, como reclama la normativa de contratos públicos, de procedimiento administrativo y del régimen estatutario del empleado público, cuando precisa que “el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales […] corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos”(art. 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público).
Los límites en esta materia se habían columbrado por el Tribunal Supremo en las precitadas sentencias, bajo ciertas premisas, y es que los procedimientos administrativos se han de tramitar bajo la responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones, y “mal puede asumirse esa responsabilidad si el expediente se encuentra en poder físico de una sociedad mercantil sujeta al derecho privado”.La Administración ha de actuar mediante órganos encarnados por los funcionarios públicos, “quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales”. La relevancia de su intervención se basa en que se hallan sometidos a una relación estatutaria, como “manifestación de la objetividad, imparcialidad y sometimiento al Derecho que debe regir en toda la actividad pública”, y “bajo ningún concepto pueden excluirse de esa regla aquellas funciones que afecten, directa o indirectamente, a las potestades públicas o a la protección de los intereses generales, conceptos jurídicos indeterminados de los que sería difícil excluir alguna actividad administrativa”. Se enfatizaba que “en la misma tramitación de los procedimientos administrativos, más aún en los sancionadores […] se actúan potestades administrativas, con independencia de las potestades que se accionen en la resolución que pone fin a los procedimientos, más aún, que en los procedimientos están empeñados los intereses generales […] que […] constituyen el ámbito de actuación reservado a los funcionarios públicos”. Se llegaba a vincular esa reserva funcionarial a las exigencias primigenias del Estado de derecho, aseverando que “esa reserva de la actuación del personal estatutario en la actividad administrativa va pareja a las garantías que han supuesto, en el Estado de Derecho, el Derecho Administrativo”. La intervención de los funcionarios públicos es, a la postre, la garantía del sistema impuesta por la Ley —se terminaba afirmando—.
En este contexto, solo se reconoce, como excepción, la posibilidad de que las Administraciones puedan acudir a personal ajeno en la tramitación de procedimientos administrativos, cuando fuera necesario para la prestación de servicios puntuales y accesorios en apoyo de la actuación administrativa.
Solo se reconoce, como excepción, la posibilidad de que las Administraciones puedan acudir a personal ajeno en la tramitación de procedimientos administrativos, cuando fuera necesario para la prestación de servicios puntuales y accesorios en apoyo de la actuación administrativa.
El objeto de la Sentencia 2024/2024 es precisamente valorar si la contratación de la elaboración de la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) excede de esa consideración como actuación puramente accesoria o de apoyo a la actuación administrativa, o dicho en los términos empleados en la Sentencia, si dicha contratación ha superado la “intensidad” admisible en la externalización de funciones públicas. Debe precisarse que dicho pronunciamiento parte del corpus probatorio fijado en la segunda instancia judicial, que dispuso la ausencia de constancia documental alguna que probara la intervención de los funcionarios del ayuntamiento en el seguimiento y control del procedimiento de elaboración de la referida RPT, de modo que la actuación de este se limitó a aprobar en el pleno la propuesta confeccionada por la contratista. Sobre esta realidad fáctica probada, el Tribunal Supremo concluye que excede de los límites reseñados por la jurisprudencia, al no poder conceptuarse la actividad contratada como una mera labor accesoria o de apoyo a las funciones que competen a la Administración.
En verdad, el ayuntamiento recurrente propendía desvirtuar la prueba delimitada en segunda instancia, por considerar que sus funcionarios sí habían estado en constante interacción con la contratista, en el entendido de que habían mantenido reuniones constantes que reducían su actuación a la de mero apoyo, e implicaban un control efectivo del procedimiento administrativo por parte de los funcionarios. Sin embargo, la revaloración probatoria excede de las funciones que compete realizar al Tribunal Supremo en sede casacional, y así se explica en su pronunciamiento. Tampoco se considera aplicable la doctrina invocada por el ayuntamiento, inserta en la Sentencia del Tribunal Supremo 469/2023, de 12 de abril, y en otras posteriores, en las que se flexibilizaron, en cierta medida, los contornos de la externalización bajo ciertas circunstancias excepcionales.
La modulación realizada en ese otro acopio jurisprudencial —recordemos— se había justificado en las especiales circunstancias que acontecían en los casos allí enjuiciados, en los que concurría “una situación extraordinaria y coyuntural a la que no puede dar respuesta por sus propios medios”. Ciertamente aquellas sentencias se pronunciaron sobre unos encargos a medios propios para la tramitación de un alto número de procedimientos indemnizatorios que repentinamente habían surgido con ocasión de una imprevisible modificación normativa, cuya tramitación se hacía inasumible por la Administración; circunstancias extraordinarias que, sin embargo, no cabe predicar en la elaboración de una RPT, según se afirma en la meritada Sentencia 2024/2024.
Aun así, no podemos olvidar que la Sentencia 469/2023 y las que la siguieron (sentencias 1340/2023, de 26 de octubre, y 236/2024, de 12 de febrero) establecieron como límite infranqueable en la externalización de funciones públicas la existencia del control efectivo del procedimiento y de su resultado final por la Administración, requisitos que no se habían respetado en la elaboración de la RPT en el caso analizado, siempre sobre la base probatoria fijada en apelación.
Aun así, la Sentencia 469/2023 y las que la siguieron establecieron como límite infranqueable en la externalización de funciones públicas la existencia del control efectivo del procedimiento y de su resultado final por la Administración.
Cabe colegir, no obstante, y a contrario sensu, que si la intervención de los funcionarios locales en el seguimiento y control de las labores de la contratista hubiera sido efectiva y así se hubiera probado, muy probablemente la cuestionada contratación hubiera superado los cánones impuestos jurisprudencialmente en la externalización de procedimientos administrativos, al no alcanzar la “intensidad” que actúa como frontera de su nulidad radical, en los términos explicados, y hubiera sido declarada conforme a derecho.
Autor/a: Fernando Luque Regueiro
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