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La caducidad de los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística y las incidencias derivadas de las notificaciones administrativas

Gobernanza
La caducidad de los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística y las incidencias derivadas de las notificaciones administrativas
María José Valenzuela Rodríguez
Técnica de Administración General en la Administración Local
Fecha: 05/07/2023
En el ejercicio de la disciplina urbanística, la caducidad de los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística es uno de los aspectos que centra gran parte de los conflictos entre Administración y personas interesadas y ha generado una copiosa jurisprudencia. En esta controversia, adquieren una relevancia notable las notificaciones administrativas de los distintos actos dictados en el seno de estos procedimientos. En este post se exponen algunos de los pronunciamientos judiciales recaídos al respecto.

A nadie se le escapa que el ejercicio de la disciplina urbanística por parte de las Administraciones no resulta en absoluto tarea fácil. En esta complicada labor, la Administración está sujeta a límites temporales, tanto desde la perspectiva de reaccionar en plazo frente a las actuaciones que contravienen el ordenamiento urbanístico, como en cuanto a los plazos de duración de los procedimientos sancionadores o de restauración de la legalidad urbanística vulnerada.

La Administración está sujeta a límites temporales, tanto desde la perspectiva de reaccionar en plazo frente a las actuaciones que contravienen el ordenamiento urbanístico, como en cuanto a los plazos de duración de los procedimientos sancionadores o de restauración de la legalidad urbanística vulnerada.

A este último plazo dedicamos estas líneas con la finalidad de resaltar las múltiples incidencias que pueden surgir en la tramitación de un procedimiento de reposición de la legalidad urbanística, muchas de ellas ligadas a las notificaciones administrativas a las personas interesadas de los distintos trámites realizados en el seno de ese procedimiento.

Gran parte de los legisladores autonómicos han optado por regular la duración de los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística, oscilando entre los seis meses[1] y el año[2]. En ausencia de regulación de este plazo en la normativa urbanística, se aplica supletoriamente el plazo establecido en la legislación de procedimiento administrativo común.

Teniendo en cuenta la repercusión de una declaración de caducidad en este tipo de procedimientos, pues no siempre resulta posible el inicio de un nuevo procedimiento con el mismo objeto debido a la caducidad de la acción, ese plazo máximo de duración se pone en tela de juicio con relativa frecuencia, tanto el señalamiento del dies a quo como del dies ad quem.

En relación con el dies a quo, en su momento surgieron dudas en cuanto a la posibilidad de situar el inicio del plazo de duración de los procedimientos de reposición de la legalidad urbanística en las diligencias previas a la resolución de incoación —posición amparada en algún pronunciamiento judicial—, pero el Tribunal Supremo zanjó esa interpretación en su Sentencia de 13 de octubre de 2011 (ECLI:ES:TS:2011:6790), determinando que el tiempo invertido en las actuaciones de naturaleza informativa previas a la incoación no computa a efectos del plazo de duración del procedimiento de reposición de la legalidad. Esta posición jurisprudencial es reiterada en múltiples sentencias posteriores y mantenida tanto por el Tribunal Supremo como por los tribunales superiores de justicia[3].

El tiempo invertido en las actuaciones de naturaleza informativa previas a la incoación no computa a efectos del plazo de duración del procedimiento de reposición de la legalidad.

El plazo de duración del procedimiento de restauración de la legalidad se extiende, por tanto, desde que se acuerda su incoación hasta la resolución finalizadora del mismo, entendiendo dentro de ese concepto de resolución la obligación de resolver y notificar. Y son precisamente las notificaciones administrativas uno de los caballos de Troya de todo procedimiento sujeto a un plazo de caducidad.

La notificación de esta resolución finalizadora del procedimiento ha alimentado numerosos conflictos, fijando el Tribunal Supremo la doctrina de que el intento de notificación, debidamente acreditado, si se produce dentro del plazo máximo de tramitación del procedimiento, excluye la caducidad del mismo, sin perjuicio de que en momento ulterior se ultime la notificación, con todos los efectos asociados a la misma[4]. Ahora bien, la pregunta obligada es qué debe entenderse bajo la expresión “intento de notificación debidamente acreditado”, a efectos de considerar que se entiende cumplida la obligación de la Administración de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, tal y como exige el art. 40.4 de la LPAC.

El intento de notificación, debidamente acreditado, si se produce dentro del plazo máximo de tramitación del procedimiento, excluye la caducidad del mismo, sin perjuicio de que en momento ulterior se ultime la notificación, con todos los efectos asociados a la misma[4].

Hasta hace relativamente poco tiempo, en el caso de las notificaciones en papel, la jurisprudencia venía entendiendo la necesidad de un doble intento de notificación dentro del plazo de duración máxima del procedimiento, a efectos de apreciar su caducidad, de la misma forma que se requiere para considerar una notificación como infructuosa. No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:4850) solventa, parece que de forma definitiva, el debate sobre si es necesario el doble intento de notificación o basta con la realización de un único intento dentro del plazo de caducidad del procedimiento. Esta sentencia, tras un didáctico análisis de la jurisprudencia más relevante recaída respecto de esta cuestión, concluye que, a los efectos del plazo máximo de caducidad del procedimiento, es suficiente y bastante un único intento de notificación dentro de dicho plazo máximo, si bien, para que la notificación despliegue todos sus efectos, es necesaria la observancia de todos los requisitos legalmente previstos, esto es, el doble intento de notificación en el domicilio del interesado en el período de tiempo máximo de tres días y con la diferencia de franjas horarias legalmente establecida. En definitiva, un único intento de notificación dentro del plazo máximo de duración del procedimiento es suficiente para entender que el procedimiento no ha caducado, con independencia de la obligación de la Administración de realizar el segundo intento, en el tiempo máximo de tres días establecido y en la franja horaria correspondiente, para que esta notificación pueda desplegar todos sus efectos frente a los administrados o, en su caso, apreciar la existencia de una notificación infructuosa.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:4850) concluye que, a los efectos del plazo máximo de caducidad del procedimiento, es suficiente y bastante un único intento de notificación dentro de dicho plazo máximo, si bien, para que la notificación despliegue todos sus efectos, es necesaria la observancia de todos los requisitos legalmente previstos.

No podemos dejar de mencionar la incidencia de las notificaciones electrónicas, cuyo número es cada vez mayor, tanto por la participación en estos procedimientos de profesionales obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración, como incluso por la tendencia de muchos particulares a elegir las notificaciones electrónicas como medio preferente de relación con la Administración, aun cuando no resultan obligados a ello. Ha sido concluyente también el Tribunal Supremo en esta materia, señalando que, cuando la notificación se practique por medios electrónicos, la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos se entenderá cumplida no cuando se acceda a su contenido, sino, de acuerdo con lo señalado en el art. 43.3 de la LPAC, con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración actuante o en la dirección electrónica habilitada única (STS de 10 de noviembre de 2021, ECLI:ES:TS:2021:4105).

Cuando la notificación se practique por medios electrónicos, la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos se entenderá cumplida no cuando se acceda a su contenido, sino con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración actuante o en la dirección electrónica habilitada única.

En todo caso, en esta materia es necesario apelar a la responsabilidad conjunta de la Administración y de los administrados. Aun conociendo la carencia de medios que se ponen a disposición de las Administraciones que tienen encomendado el ejercicio de la disciplina urbanística, estas deben actuar con la diligencia debida y su actuación debe estar presidida por los principios de buena administración y servicio al interés general[5]. De igual modo, los administrados deben huir de prácticas cuya única finalidad sea la demora de los procedimientos persiguiendo su caducidad, en muchas ocasiones, dificultando la entrega de las notificaciones administrativas.

Es necesario apelar a la responsabilidad conjunta de la Administración y de los administrados.

Autor/a: María José Valenzuela Rodríguez


[1] Plazo fijado, entre otras comunidades autónomas, por Aragón o Cataluña.

[2] Este es el plazo de duración establecido por la mayoría de los legisladores autonómicos, pudiendo citar a modo ilustrativo Galicia, Extremadura, Murcia o Cantabria. Llama la atención, por diferenciarse de los anteriores, el plazo fijado para este procedimiento por la Comunidad Autónoma de Madrid, que se establece en diez meses.

[3] Entre otros pronunciamientos recientes, sentencias del TSJ de Galicia de 28 de mayo de 2021 (ECLI:ES:TSJGAL:2021:3378) y de 28 de octubre de 2022 (ECLI:ES:TSJGAL:2022:7730).

[4] En el mismo sentido se reproduce esta doctrina por los distintos órganos judiciales. Puede citarse al respecto la reciente sentencia del TSJ de Galicia de 25 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TSJGAL:2022:2691).

[5] Respecto del derecho a la buena administración, puede leerse, en este mismo blog, Ponce Solé, J. (2022). El derecho a una buena administración, el buen gobierno y las entidades locales. Acento Local [blog], 23-11-2022.

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