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¿Grupo Mixto o concejales no adscritos? Relevancia de la naturaleza de la candidatura

Gobernanza
¿Grupo Mixto o miembros no adscritos? La consideración legal de los concejales que abandonaron el Grupo municipal de Más Madrid
¿Grupo Mixto o concejales no adscritos? Relevancia de la naturaleza de la candidatura
Javier Calvo García
Funcionario de carrera. Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad. Ayuntamiento de Madrid
Fecha: 18/01/2023
Si un concejal abandona su grupo de procedencia, la naturaleza de la candidatura con la que se presentó a las elecciones determina si puede integrar el Grupo Mixto o debe tener la consideración de “no adscrito”.

Cuestión planteada

1. El 5 de mayo de 2022, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 30 de Madrid anuló la constitución del Grupo Mixto del Ayuntamiento, integrado por varios concejales que, en mayo de 2019, concurrieron a las elecciones municipales en la candidatura de Más Madrid. Según la sentencia[1], la consideración legal que deben tener estos concejales es la de “no adscritos”. Aunque el fallo obliga a disolver el Grupo Mixto, esta disolución aún no se ha producido porque el Ayuntamiento ha recurrido en apelación la sentencia del Juzgado. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid dirá la última palabra.

El propósito de esta nota es analizar la controversia jurídica que se plantea cuando un concejal abandona el grupo político de procedencia, es decir, el grupo constituido por la formación política con la que se presentó a las elecciones. En este caso, fueron cuatro los concejales del Ayuntamiento de Madrid que, en la primavera de 2021, decidieron abandonar el Grupo Municipal de Más Madrid y, finalmente, acabaron creando el Grupo Mixto. El grupo de procedencia (Más Madrid) recurrió la resolución que lo declaró constituido, al estimar que sus integrantes deben ser considerados “miembros no adscritos”.

El propósito de esta nota es analizar la controversia jurídica que se plantea cuando un concejal abandona el grupo político de procedencia.

2. La diferencia entre una situación y otra es relevante debido a que los derechos de los miembros no adscritos pueden ser limitados. Lo que dice exactamente la LBRL (Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local) es que sus derechos económicos y políticos «no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia» (art. 73.3, párrafo 3.º). Se trata con ello de evitar las llamadas «plusvalías del disidente», como señala el pacto contra el transfuguismo[2].

La diferencia entre una situación y otra es relevante debido a que los derechos de los miembros no adscritos pueden ser limitados.

La Sentencia del Tribunal Supremo 1401/2020, de 26 de octubre de 2020 (recurso 1178/2019), analiza qué alcance tiene esta norma, partiendo de la base de que hay derechos que no pueden ser negados ni limitados al no adscrito: los derechos políticos o económicos ligados a la condición de concejal y derivados del mandato representativo otorgado por los electores, que constituyen el núcleo de la función representativa y, por ello, son indisponibles (FD 4.º, 3 y 5).

No entraremos aquí a precisar el posible alcance de las limitaciones. Baste señalar que la cuestión no es baladí.

3. La figura de los «miembros no adscritos» fue introducida en la legislación estatal en 2003 por la Ley de medidas para la modernización del gobierno local (Ley 57/2003, de 16 de diciembre).

La figura de los «miembros no adscritos» fue introducida en la legislación estatal en 2003 por la Ley de medidas para la modernización del gobierno local.

Antes, la Ley 11/1999, de 21 de abril, había añadido un nuevo apartado, el tercero, al artículo 73 LBRL, compuesto por tres párrafos, el primero de los cuales establece lo siguiente:

«A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las Corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con las obligaciones que se establezcan”.

La modificación de 2003 mantuvo el apartado, amplió la regulación (ahora consta de seis párrafos) y añadió un inciso nuevo al párrafo primero, que queda redactado así:

«A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos».

La figura se concibe, por tanto, como la excepción a la regla general que obliga a los concejales a integrarse en grupos políticos. El pleno, podríamos decir, está formado por los concejales integrados en grupos más los no adscritos.

La delimitación de los supuestos a los que se aplica la nueva categoría creada por la Ley de 2003 deja escasas dudas sobre la finalidad de la regulación, que no es otra que evitar el llamado transfuguismo.

La finalidad de la regulación, es evitar el llamado transfuguismo.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo 1401/2020, citada más arriba, tal regulación trae causa del pacto contra el transfuguismo (el Acuerdo de 7 de julio 1998 y sus adendas posteriores), textos “de los que se deduce sin matiz una idea de censura a lo que se denomina transfuguismo” (FD 4.º, 2).

4. Como queda dicho, el párrafo primero del artículo 73.3 LBRL establece como regla que tendrán la consideración de miembros no adscritos los concejales “que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia”.

Tendrán la consideración de miembros no adscritos los concejales “que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia”.

La excepción a la regla se prevé en el párrafo cuarto de la misma disposición:

«Esta previsión no será de aplicación en el caso de candidaturas presentadas como coalición electoral, cuando alguno de los partidos políticos que la integren decida abandonarla» (art. 73.3, párrafo 4.º).

Quiere ello decir que si la candidatura se presentó como coalición electoral, los partidos que la abandonen sí pueden dar lugar a grupos municipales separados. El legislador permite a los integrantes de las coaliciones formar grupos distintos, sin merma de sus derechos. Así lo establece para el Ayuntamiento de Madrid el Reglamento Orgánico del Pleno, de 31 de mayo de 2004 (ROP): “Las formaciones políticas que integren una coalición electoral podrán formar grupos independientes cuando se disuelva la coalición correspondiente, siempre que tengan dos concejales, como mínimo” (artículo 29.c], inciso segundo).

De ahí que la Sentencia de 5 de mayo de 2022 diga que «la cuestión nuclear» para la resolución del recurso contencioso-administrativo es la naturaleza de la candidatura con que Más Madrid se presentó a las elecciones municipales (FD 4.º).

5. Por su parte, la regulación del Grupo Mixto, en el caso del Ayuntamiento de Madrid, se encuentra en el ROP.

De acuerdo con su artículo 31, el Grupo Mixto «es el formado por todos aquellos concejales que hubieran concurrido a las elecciones municipales en formaciones que no hubieran alcanzado el mínimo de dos escaños para formar grupo propio» (apartado 1); y «tendrá derechos análogos a los del resto de los grupos» (apartado 2).

La regulación expuesta pone de relieve que nada tiene que ver el Grupo Mixto con la figura de los miembros no adscritos. Si la figura creada en 2003 es un «castigo» dirigido a los concejales tránsfugas, el Grupo Mixto es simplemente la fórmula ideada para incluir en un grupo a aquellos integrantes de las listas que no hayan obtenido el número mínimo de concejales exigido para formar grupo propio. Número que el ROP cifra en dos en su artículo 29.a): “para poder constituir y mantener un grupo municipal será necesario contar con un mínimo de dos concejales, con excepción del Grupo Mixto».

La regulación expuesta pone de relieve que nada tiene que ver el Grupo Mixto con la figura de los miembros no adscritos.

Tesis contrapuestas

6. La cuestión planteada ha dado pie a dos posiciones: la tesis de la Secretaría General del Pleno, favorable a la constitución del Grupo Mixto por parte de los disidentes del Grupo de Más Madrid; y la de la Comisión Jurídica Asesora, que estima que deben tener la consideración legal de “no adscritos”.

La resolución por la que se declara constituido el Grupo Mixto del Ayuntamiento de Madrid (Resolución de la Presidencia del Pleno, de 5 de abril de 2021) se basa en el informe de la Secretaría General del Pleno (SGP) de 31 de marzo de 2021. La propia resolución indica que dicho informe le sirve de “motivación y fundamento”.

Dicho informe, emitido a raíz de una consulta formulada por los cuatro concejales que acabarían abandonando el Grupo Municipal de Más Madrid (escrito de 4 de marzo de 2021) y anterior a la escisión, concluye que «la eventual salida o abandono de concejales, inicialmente integrantes de dicho Grupo […] no determina, en este caso concreto, el pase a la consideración de concejales no adscritos, entendiendo que la solución que encaja mejor en la situación excepcional descrita es su integración en el Grupo Mixto, con los derechos inherentes a ese especial tipo de Grupo Municipal” (conclusión 2.ª).

La “situación excepcional” descrita en el informe se refiere a la naturaleza de Más Madrid como formación política. Para la SGP, se trata de un partido instrumental que se aproxima mucho a la figura de la coalición electoral. “No lo es formalmente, pero sí se asemeja mucho materialmente”. Esta similitud permite defender con suficiente rigor -sigue diciendo el informe- que los cuatro concejales en cuestión “no deberían pasar a tener la consideración de no adscritos y, mucho menos, de tránsfugas […]” (consideración 9.ª, p. 83).

Detengámonos un momento en esto último (“y, mucho menos, de tránsfugas”). La SGP se basa para rechazar esa calificación peyorativa en la necesidad de distinguir “entre el abandono del grupo, sin interferencia en los equilibrios en el gobierno municipal, de aquellos que sí la tienen” (consideración 9.ª, p. 84, cursiva nuestra). A este respecto, y a reserva de lo que se entienda exactamente por “los equilibrios en el gobierno municipal”, cabe señalar que, si bien en la fecha del informe no se podían conocer con exactitud las consecuencias de la formación de un grupo propio por parte de los cuatro concejales escindidos, lo cierto es que después se han podido constatar divergencias en las votaciones en el pleno entre el Grupo de Más Madrid y el Grupo Mixto, con el resultado de que el equipo de gobierno ha sacado adelante ciertos proyectos importantes -Modificación de la Ordenanza de movilidad sostenible de septiembre de 2021, Presupuesto para 2022-, gracias al voto favorable del Grupo Mixto.

Volviendo al informe de la SGP, es esta naturaleza jurídica material, no formal, de la candidatura, lo que aconseja descartar la aplicación al caso de la figura de los no adscritos: “Si estamos más cerca de una coalición electoral que de una candidatura unitaria, resulta […] que la solución ha de encaminarse a impedir que esos cuatro concejales […] pasen a la condición de no adscritos, por ser esa una fórmula desproporcionada, en el caso que nos ocupa, ya que colocaría a esos cuatro concejales en una posición de debilidad que no se corresponde con el escenario, tal y como ha quedado descrito” (consideración 10.ª, p. 85).

La solución alternativa propuesta en el informe consiste en recurrir a la figura del Grupo Mixto. “La utilización de esta figura puede permitir encajar y dar salida a esta excepcional situación, derivada de la atípica configuración de esta formación política (y del Grupo Municipal resultante), como hemos dicho, a caballo entre un partido político al uso, un partido instrumental extra legem o, como hemos defendido, una colación electoral”. “Las extraordinarias, especiales y excepcionales [circunstancias] que concurren en este caso aconsejan que la fórmula propuesta de integración de varios de los capitulares del grupo Más Madrid en el grupo mixto es la vía menos lesiva y más garantista tanto para la protección y salvaguarda de los Derechos políticos de representación y participación” (consideración 12.ª, pp. 88 y 89).

Posteriormente, la SGP emitió un segundo informe, en esta misma línea (informe de 7 de mayo de 2021), que sirvió de fundamento a la resolución que desestima los recursos de reposición interpuestos contra la resolución por la que se declaró constituido el Grupo Mixto (Resolución de la Presidencia del Pleno, de 23 de agosto de 2021).

7. Antes de resolver dichos recursos de reposición, el presidente del Pleno, además de pedir un segundo informe a la SGP, dirigió una consulta facultativa a la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid (CJA).

El Dictamen 314/21, de 29 de junio de 2021, dedica una extensa consideración jurídica (la cuarta) a analizar el encaje constitucional de la figura de los representantes locales no adscritos. En ella expone que «la constitucionalidad de la figura ha sido cuestionada, determinando que el Tribunal Constitucional haya tenido que pronunciarse avalándola, en su existencia misma y en su adecuada extensión» (p. 46).

Respecto del Grupo Mixto y su regulación por el ROP, la CJA se muestra tajante:

«Según todo lo expuesto, en el ámbito del Ayuntamiento de Madrid, de conformidad con el Reglamento Orgánico del Pleno, el Grupo Mixto es aquel formado por todos aquellos concejales que hubieran concurrido a las elecciones municipales en formaciones que no hubieran alcanzado el mínimo de dos escaños, necesario para formar grupo propio.

La norma no admite valoraciones, ni interpretaciones diferentes, ante la claridad de sus términos» (consideración 5.ª, p. 53).

La conclusión del dictamen es que en este caso no procede la constitución del Grupo Mixto, sino la consideración como «no adscritos» de los cuatro concejales escindidos,debido a que Más Madrid concurrió a las elecciones como partido político, y no como coalición electoral, “según acredita el certificado de la Junta Electoral de Zona de Madrid”. La forma en la que concurrió Más Madrid a las elecciones municipales de 2019 -como partido político y no como coalición electoral- “impide eludir la previsión del artículo 73.3 de la LBRL y resto de disposiciones concordantes, so pretexto de la excepción consignada en el párrafo cuarto del punto 3 del referido precepto legal” (consideración 6.ª, p. 55).

Así termina el dictamen:

«Considerando todo ello, podemos concluir que, como determina expresamente la normativa aplicable, si los cuatro concejales que formularon la consulta abandonaran el grupo político de Más Madrid, por ser ese su grupo de procedencia, en coherencia con las listas electorales presentadas a los comicios que determinaron su condición de concejales electos, deberá atribuírseles la condición de miembros ‘no adscritos’” (consideración 6.ª, p. 57).

Sentencia del Juzgado 

8. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 30 de Madrid comparte el razonamiento y la conclusión del dictamen de la CJA, que invoca además en su apoyo (Sentencia de 5 de mayo de 2022, FD 5.º).

Tras reproducir los artículos 73.3 LBRL y 33 ROP (no adscritos) y el artículo 31 ROP (Grupo Mixto), el fundamento cuarto de la sentencia identifica “la cuestión nuclear”: la naturaleza de la candidatura con la que Más Madrid se presentó a las elecciones municipales.

En el fundamento siguiente, la sentencia afirma que los documentos aportados ofrecen la “certeza” de que Más Madrid concurrió a la cita electoral del 19 de mayo de 2019 como partido político. Por tanto, resulta inaplicable la excepción prevista en el párrafo cuarto del artículo 73.3 LBRL, “que excluiría de que se les asignara la condición de miembros no adscritos a los cuatro concejales que abandonaron el grupo Municipal; siendo esta condición de ‘no adscritos’ la que deberían tener estos concejales conforme a los artículos 73.3 LBRL y 33 ROP” (FD 5.º).

Más Madrid concurrió a la cita electoral del 19 de mayo de 2019 como partido político.

El fundamento sexto extrae la consecuencia: procede estimar el recurso, anular la resolución por la que se declaró constituido el Grupo Mixto y disolverlo, “declarando que los citados concejales adquieren la consideración de miembros ‘no adscritos’”.

Contra la sentencia cabe recurso de apelación, que el Ayuntamiento ha interpuesto. De modo que el Grupo Mixto sigue “vivo” hasta que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se pronuncie.


[1] Se puede acceder a la sentencia a través del siguiente enlace: www.madrid.org/cove, mediante el código seguro de verificación 1055010791442474676780.

[2] Acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el transfuguismo en las Corporaciones Locales (acuerdo tercero de la II Adenda). El pacto fue firmado el 7 de julio de 1998 y se ha renovado en tres ocasiones: el 26 de septiembre de 2000, el 26 de mayo de 2006 (II Adenda) y el 11 de noviembre de 2020 (III Adenda).

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