La Sentencia 626/2025, de 26 de mayo, del Tribunal Supremo ha valorado y resuelto negativamente la posibilidad de que los convenios sean susceptibles de revisión de oficio, si bien circunscrito al ámbito de los convenios interadministrativos.
La cuestión controvertida tenía su origen en un acuerdo del pleno de una corporación local por el que se declaraba la revisión de oficio de un convenio suscrito entre esta y un Ministerio. La defensa del ayuntamiento esgrimía que se trataba de una forma de terminación convencional, por lo que, finalizado el procedimiento administrativo, resultaría aplicable la regulación de los actos administrativos, siendo posible, consecuentemente, la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho.
Sin embargo, la Sala de instancia no apreció que el convenio objeto de la litis tuviera naturaleza de terminación convencional; por el contrario, consideró que se estaba en presencia de un convenio interadministrativo.
De aceptarse la tesis del ayuntamiento —decía la Sala de instancia— se estaría consiguiendo una decisión unilateral sobre los derechos y obligaciones que vinculan a la otra Administración pública contraparte y, en última instancia, se estaría resolviendo en el mismo acto que declara la nulidad sus consecuencias, lo que era claramente irrespetuoso con el principio general de que los contratos no pueden quedar al arbitrio de uno de los contratantes.
Se añadía que se había actuado como si se tratara de un contrato de los que regula la Ley de Contratos Públicos, con activación de los privilegios consustanciales a las entidades contratantes, olvidando que los convenios están excluidos precisamente de dicho régimen jurídico, y se concluye que la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) no contempla en su artículo 51 como causa de extinción de los convenios la revisión de oficio, en buena lógica por su carácter bilateral, el principio de lealtad y de igualdad; por el contrario, se apunta directamente en dicho precepto a la necesaria decisión judicial para la declaración de la nulidad del convenio.
El Tribunal Supremo, por su parte, secunda las tesis sostenidas por la Sala de instancia, matizando que la cuestión va a ser analizada, exclusivamente, desde la perspectiva de la naturaleza jurídica que reviste el convenio, de modo que, atendido su contenido, se concluye que se trata de un convenio interadministrativo, en la definición que de esta categoría jurídica realiza ahora el artículo 47.2.a) de la LRJSP, y, por tanto, hallándose sujeto a la regulación contenida en dicho cuerpo normativo.
A continuación, nos recuerda que la revisión de oficio constituye una potestad pública excepcional, prevista por el legislador como una proyección de la potestad de autotutela administrativa, en cuanto permite a las Administraciones enervar el principio de que nadie puede ir contra sus propios actos —non licet venire contra factum proprium—,así como el principio de irrevocabilidad de los actos favorables a los interesados. Prosigue acentuando los importantes límites que aquilatan la revisión de oficio, y de entre ellos destaca el propio ámbito objetivo sobre el que se ejerce esta vía revisora excepcional.
Se asevera que un convenio interadministrativo no puede resultar objeto del procedimiento de revisión de oficio previsto en el artículo 106 de la LRJSP, puesto que no aparece mencionado en el mismo.
Se asevera que un convenio interadministrativo no puede resultar objeto del procedimiento de revisión de oficio previsto en el artículo 106 de la LRJSP, puesto que no aparece mencionado en el mismo.
Se apela, efectivamente, a la dicción literal del citado precepto, de modo que la posibilidad de revisión solo es predicable de las disposiciones administrativas o de actos administrativos que hubiesen puesto fin a la vía administrativa o no hubiesen sido recurridos en plazo, precisando que un convenio interadministrativo no supone ni lo uno ni lo otro, pues carece de la unilateralidad propia de aquellos, subyaciendo, en verdad, un negocio jurídico de carácter bilateral o multilateral, según resulta de la definición realizada en el artículo 47.1 de la LRJSP.
Prosigue confrontando la disímil posición que ostenta la Administración en sede contractual versus convencional, de modo que, a diferencia de los contratos públicos en los que la Administración ocupa una posición de privilegio por razón de los intereses públicos imbricados en el contrato que solo a ella corresponde tutelar, “lo que implica el posible ejercicio de determinadas prerrogativas no reconocidas a las partes contratantes en los contratos privados”, en los convenios interadministrativos ambas partes representan intereses públicos no subordinados entre sí, “lo que impide la adopción de decisiones unilaterales, máxime cuando son de gran intensidad como lo es la revisión de oficio, de la que derivaría la nulidad del propio convenio, sin participación de la otra Administración” (F. J. 6).
Insiste también en que los convenios interadministrativos quedan extramuros del ámbito de aplicación de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), definido en su artículo 1.1. Repárese en que en este cuerpo legal es donde se regula la revisión de oficio.
Se niega igualmente que se esté en presencia de un acuerdo convencional de terminación de un procedimiento administrativo, e implícitamente se reconoce que tampoco los convenios finalizadores del procedimiento administrativo podrían ser susceptibles de revisión de oficio.
Se atiende finalmente al régimen jurídico de la resolución de los convenios, en coherencia con la calificación dada al instrumento objeto del litigio, recordando que el artículo 51 de la LRJSP no auspicia la posibilidad de revisión de oficio de los convenios, aunque sí la declaración de nulidad por parte de un órgano judicial. Y cree comprender esa decisión del legislador en el carácter bilateral o multilateral que caracteriza a los convenios, lo que supone una inevitable dificultad para el reconocimiento de este tipo de potestad unidireccional, por su clara afectación del principio de seguridad jurídica. Esta complicación se muestra especialmente significativa —según la sentencia— en el caso de los convenios interadministrativos, en los que concurren las voluntades de dos o más Administraciones. Bajo esta consideración, resultaría difícil entender y justificar el ejercicio de una potestad, como la revisora, que sería ejercida por una de las Administraciones participantes y que permitiría a esta la declaración unilateral de la nulidad del convenio sin que concurriese la voluntad de las restantes Administraciones que lo hubieran suscrito.
En virtud de todos los razonamientos anteriores se fija como doctrina jurisprudencial que “los convenios interadministrativos que celebran las Administraciones Públicas no son susceptibles de ser revisados de oficio a través del procedimiento regulado en el citado artículo 106 de la ley 39/2015 por lo que, en caso de apreciarse la existencia de un vicio de nulidad en los mismos, la declaración de nulidad deberá producirse por resolución judicial”.
En virtud de todos los razonamientos anteriores se fija como doctrina jurisprudencial que “los convenios interadministrativos que celebran las Administraciones Públicas no son susceptibles de ser revisados de oficio a través del procedimiento regulado en el citado artículo 106 de la ley 39/2015 por lo que, en caso de apreciarse la existencia de un vicio de nulidad en los mismos, la declaración de nulidad deberá producirse por resolución judicial”.
Restaría conjeturar sobre si esta misma doctrina resultaría extensible a los convenios suscritos con sujetos de derecho privado, sabiendo que la doctrina administrativista se halla dividida. A nuestro entender, el excursus desarrollado en la sentencia analizada permitiría negar la potestad revisora también en estos supuestos, puesto que los argumentos esgrimidos en orden a la adecuada delimitación de los contornos de la revisión de oficio, el propio ámbito de aplicación de la LPAC o la diferente posición ostentada por las Administraciones en el ámbito contractual o convencional, resultan igualmente trasladables a cualquier convenio, incluidos los celebrados con sujetos de derecho privado.
Autor/a: Fernando Luque Regueiro
imagen: «iStock.com/Volha Rahalskaya»