La cultura de la calidad normativa o better regulation ha contribuido a mejorar de manera significativa el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de nuestras Administraciones públicas. Como contrapartida, sin embargo, el procedimiento de elaboración y aprobación de disposiciones generales ha adquirido una creciente complejidad, que deriva de una regulación contenida en numerosas normas que se superponen entre ellas, y cuya aplicación no siempre resulta clara, lo que ha provocado la anulación de numerosos reglamentos por vicios formales y procedimentales.
Las ordenanzas locales fiscales no quedan fuera de este auténtico laberinto jurídico, que se vuelve aún más complejo si tenemos en cuenta que hay una serie de disposiciones reglamentarias aprobadas por los entes locales que ordenan ingresos no tributarios, como es el caso de las ordenanzas reguladoras de precios públicos (arts. 41 y siguientes TRLHL) o las ordenanzas reguladoras de las prestaciones patrimoniales no tributarias (art. 20.6 TRLHL).
En este contexto, el punto de partida es que el término ordenanza fiscal únicamente abarca las normas jurídicas de naturaleza reglamentaria dirigidas a ejercer las competencias locales en materia tributaria. Dentro de esta categoría, se distingue entre: las ordenanzas fiscales dirigidas a regular de manera singular los tributos propios de la entidad local, ya sean potestativos u obligatorios; y las ordenanzas fiscales generales, cuyo objeto es regular aspectos formales del conjunto de tributos gestionados por la entidad local, como son cuestiones vinculadas a su gestión, recaudación e inspección, adaptándose a las peculiaridades organizativas de la respectiva entidad local.
El punto de partida es que el término ordenanza fiscal únicamente abarca las normas jurídicas de naturaleza reglamentaria dirigidas a ejercer las competencias locales en materia tributaria.
Clarificada esta cuestión, a la hora de analizar el marco normativo del procedimiento de elaboración de las ordenanzas locales fiscales, debemos señalar que, a pesar de que la LBRL contiene diversas referencias a las ordenanzas fiscales, en el ámbito procedimental únicamente se refiere a la publicación definitiva como requisito para la entrada en vigor (art. 107 LBRL), remitiendo los restantes extremos relativos a su aprobación, publicación y entrada en vigor a las “normas especiales reguladoras de la Imposición y Ordenación de tributos locales” (art. 111 LBRL).
Por su parte, el TRLHL dedica su art. 17 a la “Elaboración, publicación y publicidad de las ordenanzas fiscales”. Estas previsiones se complementan Principio del formulariocon el art. 18 TRLHL, que identifica los sujetos que ostentan la condición de interesados a los efectos de participar en el trámite de presentación de reclamaciones previsto en el art. 17.1 TRLHL; y con el art. 19 TRLHL, que alude al recurso contencioso-administrativo contra estas ordenanzas, en lo relativo al plazo de interposición, así como a los efectos de una eventual anulación o modificación por resolución judicial.
Sobre la naturaleza de esta regulación, es irrefutable que nos hallamos ante una normativa especial por razón de la materia, que determina unas singularidades en la tramitación de estas normas, que las diferencian del resto de ordenanzas locales y conllevan que no sean de aplicación las previsiones generales contenidas en el art. 49 LBRL.
A lo anterior, la reciente STS núm. 108/2023, de 31 de enero de 2023, ha añadido que esta regulación desplaza las previsiones del título VI LPAC, relativas a la elaboración de disposiciones generales, al amparo de la disposición adicional primera número 1 LPAC. Este desplazamiento obedece no solo a que formalmente nos encontramos ante una legislación especial por razón de la materia, sino también a que, según el Tribunal, nos hallamos ante una normativa que establece, en sí misma, un procedimiento completo, que hace innecesario acudir a ninguna norma supletoria.
Según el Tribunal, nos hallamos ante una normativa que establece, en sí misma, un procedimiento completo, que hace innecesario acudir a ninguna norma supletoria.
A nuestro juicio, dicha doctrina presenta algunas fisuras; y es que, si bien el art. 17 TRLHL se refiere a ciertos trámites previos a la aprobación de una ordenanza fiscal, hay otras actuaciones no recogidas en este precepto y que derivan, en algunos casos, del propio TRLHL, pero también de otras normas transversales como, por ejemplo, la legislación de transparencia y buen gobierno, o diversas normativas sectoriales, que integran asimismo el marco normativo aplicable al procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales.
Del conjunto de normas que acabamos de mencionar se deriva el procedimiento para la elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales, integrado por las actuaciones y los trámites que se describen a continuación:
-Con anterioridad a la elaboración de la iniciativa normativa, pueden darse algunas actuaciones previas, como la inclusión de la norma en la planificación normativa municipal o la sustanciación de un trámite participativo dirigido a conocer la opinión de la ciudadanía. Si bien ambos trámites están previstos en la LPAC (arts. 132 y 133.1, respectivamente), no aplicable a la elaboración de las ordenanzas locales fiscales según la doctrina contenida en la citada STS núm. 108/2023, ello no impide que los mismos se lleven a cabo en base a otros fundamentos. Y es que, en efecto, son muchas las Administraciones locales que elaboran y publican la planificación de las normas que prevén aprobar como una buena praxis. A su vez, diversas leyes de transparencia autonómicas dan cobertura a un trámite de participación temprana, como es el caso de la Ley catalana 19/2014.
Con anterioridad a la elaboración de la iniciativa normativa, pueden darse algunas actuaciones previas, como la inclusión de la norma en la planificación normativa municipal o la sustanciación de un trámite participativo dirigido a conocer la opinión de la ciudadanía.
-La iniciación formal del expediente de elaboración de la ordenanza fiscal, que tiene lugar con la iniciativa adoptada por el presidente de la corporación; sin perjuicio de que pueda darse la iniciativa popular, de acuerdo con el derecho de los vecinos reconocido en el art. 18.1.h) LBRL, que se remite al art. 70 bis.
-La redacción del proyecto de ordenanza, ya sea por parte de los servicios técnicos de la entidad (en el caso de los municipios de gran población, por el órgano de gestión tributaria), o bien por personas ajenas a la corporación, en virtud del correspondiente contrato de servicios.
-La emisión de informes, cuya exigencia viene impuesta, en algunos casos, por la normativa local (informe propuesta de resolución del Jefe de la Dependencia, informe del Secretario, informe del Interventor municipal, informe técnico-económico; e informe de la Comisión Informativa), y, en otros casos, por normativa de carácter sectorial. Aquí incluiríamos, cuando lo exija la respectiva ley de transparencia autonómica, el informe relativo a la intervención de los grupos de interés o informe de huella, como instrumento para reflejar la participación que hayan podido tener los grupos de presión.
-Aprobación provisional por el Pleno, que, en el caso de los municipios de gran población, requiere que el proyecto sea aprobado previamente por la Junta de Gobierno Local.
-Exposición al público y apertura del período de “reclamaciones”, que de acuerdo con la jurisprudencia engloba tanto la audiencia a los interesados como la información pública (SSTS de 18 de diciembre de 1997 y de 12 de marzo de 1998). Todo ello sin perjuicio, además, de que el proyecto normativo deba ser objeto de publicidad activa a través del portal de transparencia correspondiente.
Exposición al público y apertura del período de “reclamaciones”, que de acuerdo con la jurisprudencia engloba tanto la audiencia a los interesados como la información pública.
-Estudio de las reclamaciones presentadas y aprobación definitiva, ya sea de manera expresa, para el caso de que se hayan recibido reclamaciones, o de forma tácita, sin necesidad de un nuevo acuerdo plenario, para el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones.
-Publicación íntegra de la norma en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, y entrada en vigor.
La corrección de todos estos trámites no solo garantiza la validez frente a posibles impugnaciones de la norma, sino que sirve también para asegurar la calidad de la norma y, en definitiva, el buen ejercicio de la potestad tributaria local.
Sobre esta cuestión, la reciente jurisprudencia que excluye la aplicación de las exigencias procedimentales recogidas en el título VI LPAC puede ayudar a simplificar el procedimiento; pero también nos tendría que hacer reflexionar y, en su caso, revisar el procedimiento diseñado por el art. 17 TRLHL, para asegurar que el mismo no quede al margen de las exigencias de la buena regulación.
Este post tiene su origen en el artículo: “El procedimiento de elaboración de las ordenanzas locales fiscales”, publicado en la revista Cuadernos de Derecho Local, núm. 64 (La financiación de los Gobiernos locales a examen).
Autor/a: Irene Araguàs Galcerà