Cinco años después de la entrada en vigor de la LCSP cabe apreciar la tozudez de la contratación menor por abandonar el escenario público pese a su restricción inicial por el texto legal de 2017. Aunque carece de un sustrato material per se ha estado presente de forma ininterrumpida en nuestro ordenamiento jurídico, con las adaptaciones y modificaciones oportunas, desde el Real Decreto de 27 de febrero de 1852, de Bravo Murillo, que completaba la Ley de administración y contabilidad de 1850.
Siguiendo la tradición, el art. 118 LCSP singulariza el contrato menor por razón de su mera cuantía, confirmando así su carácter líquido y sus contornos cambiantes en función de la determinación de los requisitos materiales y formales exigidos en cada época para su adjudicación, y, en especial, del umbral económico por encima del cual no cabría su celebración.
Su ventaja radicaría en la simplificación procedimental para su adopción, de forma que, obligándose las partes a prestaciones iguales a las de otros contratos administrativos típicos que pudieran suscribirse, el mero hecho de situarse por debajo de un determinado límite económico los haría merecedores de una tramitación privilegiada, lo que facilita y agiliza, sin duda, no solo su celebración, sino, de modo particular, la ejecución contractual posterior, sometida, en todo caso, a una importante limitación en términos temporales.
Rotulado “expediente de contratación en contratos menores”, el art. 118 otorga especial trascendencia, por brevísima que sea, a la fase de su preparación contractual, en tanto el legislador exige trámites desconocidos hasta entonces en el procedimiento de contratación menor. Se trata, en líneas generales, de un precepto confuso, poco claro en su enunciado, que no agota la regulación legal aplicable al contrato menor, dadas las múltiples referencias que salpican el texto de la ley al respecto, y que planteó, como corolario ineludible, múltiples dudas interpretativas desde el momento mismo de aprobación de la ley, obligando a abordar y acotar el alcance exacto de sus prescripciones por vía interpretativa. Sus lagunas, silencios e incoherencias internas plantean más dudas de las que resuelve su tenor literal, haciendo más ardua su implementación para el gestor público.
Las lagunas, los silencios y las incoherencias internas del art. 118 LCSP plantean más dudas de las que resuelve su tenor literal, haciendo más ardua su implementación para el gestor público.
A ello se ha sumado que las supuestas alternativas al contrato menor alumbradas por la nueva ley no se han revelado tan cómodas o ágiles como se esperaba en un primer momento, encontrando obstáculos que han venido a orillarlas en la práctica y a que se consideren inútiles para adjudicar pequeñas prestaciones o adquirir necesidades de forma rápida y con una tramitación simplificada.
Las dificultades interpretativas son aún más significativas en el ámbito local, donde su empleo y la consiguiente incertidumbre se acrecientan exponencialmente por la escasez de recursos de todo tipo y la exasperante uniformidad sancionada para todas las entidades locales por una regulación contractual que no toma debidamente en consideración su idiosincrasia y sus singularidades propias. Son diversas las cuestiones problemáticas suscitadas por el contrato menor que exigen de respuesta en la práctica contractual ordinaria de la Administración local, destacando la disparidad de criterio existente, en muchas ocasiones, entre los diversos órganos consultivos contractuales a cargo de la interpretación de la LCSP. Si la falta de coherencia y unidad resulta llamativa desde la perspectiva estatal o autonómica, se agrava aún más en el ámbito local, donde se ha echado en falta disponer de una posición unánime que hubiera evitado la desigual aplicación de la ley en unos municipios respecto de otros.
Las dificultades interpretativas son aún más significativas en el ámbito local, por la escasez de recursos de todo tipo y la exasperante uniformidad sancionada para todas las entidades locales.
Aunque el legislador haya terminado por claudicar ante la resistencia del sector público a desechar la figura, flexibilizando su régimen jurídico en sucesivas reformas, no ha terminado de despejar, no obstante, todas las incógnitas y la inseguridad reinante al respecto. Así, a la vista, en particular, de la regulación dispuesta por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, me pregunto: ¿cómo puede ser que pese a la multiplicación desde 2013 de trámites y gestiones administrativas dirigidas a garantizar una mayor transparencia sobre estos contratos, sigamos sin contar con una foto-fija que permita no solo valorar el peso ponderado de la contratación menor en el sector público, en particular, en la práctica contractual local, sino identificar posibles causas de las disfunciones accidentales que pudieran plantearse al efecto y extraer conclusiones válidas que faciliten el diseño y la implementación de vías de adjudicación contractual realmente alternativas a su empleo? A la vista de los indicadores y datos disponibles sobre el particular y de las recomendaciones efectuadas, entre otros organismos, por el Tribunal de Cuentas para su mejor tramitación, ¿es, en realidad, el contrato menor tan robusto como para desplazar en la práctica a otros procedimientos de adjudicación más adecuados desde la perspectiva de la eficiencia y estrategia contractuales? Las patologías que ocasionalmente salen a la luz respecto de supuestos concretos contribuyen a lastrar su reputación; ¿son síntomas de una dolencia crónica o tan solo signos de un mal a extirpar de forma ocasional en alguna entidad del sector público local? ¿Existe una divergencia irrazonable entre el porcentaje de contratos menores con irregularidades posteriormente contrastadas y el de otros, igualmente ilegales, licitados por otros procedimientos con publicidad? ¿A cuánto asciende la cuantía de la contratación menor reputada irregular, ya sea por no justificar adecuadamente su necesidad o por incurrir, en su caso, en un fraccionamiento ilícito, en términos de importe total adjudicado por la corporación local? ¿A cuánto asciende, por otra parte, la contratación menor de la entidad en términos porcentuales desde la perspectiva de su presupuesto anual?
Resulta esencial, a mi juicio, arribar a un punto de equilibrio entre eficiencia y garantías en el gasto público, ajustado, en todo caso, a la propia realidad de cada entidad contratante. Echo en falta una mayor educación colectiva en lo público y, en concreto, la implantación por la legislación contractual de soluciones precisas y prácticas que permitan, por su facilidad de uso, racionalización y agilidad, extender una cultura saneada de la compra pública minorando los costes administrativos de la gestión contractual para que no sean una carga tan excesiva que desborde, incluso, los beneficios que se esperan de ella. En todo caso, la pervivencia de la contratación menor no debiera preocupar tanto como su correcta realización. No es tanto la bestia a batir, cuanto el animal a domesticar para garantizar su aportación positiva a la economía, eficiencia y eficacia de la entidad local correspondiente. Solo así se justificaría en el ámbito local. Para ello es preciso dotar de mayor seguridad jurídica a los gestores públicos y de la tranquilidad necesaria a las instancias decisorias para que cada entidad local pueda analizar, a partir de los medios efectivos con que cuente, el punto de partida en que se encuentra, planificar el gasto público que deba realizar en materia de contratación pública y programar, a partir de ahí, sus procedimientos de licitación en función de las necesidades reales y previsibles con las que cuenta, buscando optimizar la eficiencia y racionalidad de cada uno de los expedientes contractuales que tramite.
Extender una cultura saneada de la compra pública minorando los costes administrativos de la gestión contractual para que no sean una carga tan excesiva que desborde, incluso, los beneficios que se esperan de ella.
Sobre todo ello diserto con mayor profundidad en mi reciente artículo “El contrato menor en el ámbito local: crónica de una muerte imposible”, publicado en junio de 2023 en el núm. 62 de la revista QDL – Cuadernos de Derecho Local (pp. 14-66).
Autor/a: Anabelén Casares Marcos