RECURSO DE CASACIÓN
La recurrente (S.E.A., S.L.) alega que al usuario del servicio local solo se le podrá exigir, bien la tasa que corresponda si se gestiona de forma directa, bien la tarifa si se gestiona de forma indirecta, pero en ningún caso ambas, ya que resulta contrario al principio de equivalencia.
Igualmente, denuncia su carácter confiscatorio, puesto que por los mismos servicios se paga la tarifa al concesionario y, además, una tasa al ayuntamiento, esta por ninguna contraprestación, lo que resulta contrario al artículo 31 CE.
A través de un segundo motivo, se denuncia la infracción de los arts. 2.2.a) LGT y 20 TRLRHL, en relación con el art. 25.2.i y j) de la LBRL, que impiden imponer una tasa a los comerciantes en mercados por el ejercicio de una competencia tal como inspección o controles de sanidad e higiene.
Destaca la recurrente que la definición legal de tasa establecida en los preceptos 2.2.A) LGT y 20 TRLRHL excluye la nota de la generalidad o de interés general como requisito para poder establecer una tasa; es decir, el servicio que se preste debe prestarse a un particular que se beneficie de forma individual y no en interés general.
Lo anterior lleva a definir la característica esencial de un servicio público y de su financiación a través de tasas. La existencia de servicios públicos esenciales, en los que su prestación es consecuencia de motivos derivados del interés general, no permite individualizar beneficio alguno. En ellos, el sujeto (pasivo) no motiva directa ni indirectamente la prestación del servicio público. Esta prestación siempre va a realizarse porque el ente público está obligado a ello.
En concreto, se defiende que la función de inspección y vigilancia higiénico-sanitaria se presta por las corporaciones locales, no por virtud de la competencia relativa al servicio de mercados de abastos, al amparo del artículo 25.2.I) de la LBRL, sino al amparo de la competencia definida en el artículo 25.2.j) de la propia ley, atinente a la protección de la salubridad, competencia y servicio que se ejerce con carácter general en todo establecimiento o actividad en el ámbito del municipio, siendo irrelevante que dicho establecimiento o actividad se encuentre dentro de un mercado de abastos y que la normativa reguladora del mismo lo contemple.
Por todo lo anterior, entiende la recurrente que no procede el establecimiento de una tasa a los comerciantes en mercados por el ejercicio de la Administración de una competencia general como es la inspección o controles higiénicos-sanitarios.
LA OPOSICIÓN AL RECURSO
La Administración recurrida (el Ayuntamiento de Sevilla) alega que tasa y tarifa serán compatibles si tienen diferente objeto, e incompatibles si tienen el mismo, pues, en este último caso, los obligados al pago estarían pagando a dos sujetos jurídicos distintos, ayuntamiento y concesionario, por un mismo concepto.
Afirma al efecto el Ayuntamiento que la tasa no se percibe por el mero ejercicio de una actividad, sino por la prestación de un servicio.
El objeto de la tasa no es la mera concesión de la llamada licencia de venta, sino la prestación de los servicios de «vigilancia y control subsiguiente al ejercicio de esta actividad de venta, mediante la necesaria inspección y vigilancia higiénico-sanitaria». Y ese servicio es prestado por el Ayuntamiento y no por el concesionario, que ni lo presta ni puede prestarlo, toda vez que dicho servicio es constitutivo de ejercicio de autoridad.
Afirma la Administración recurrida que los mercados son un equipamiento de titularidad municipal (art. 25.2.d LRBRL); competencia específica de los ayuntamientos (art. 25.2.j); que también tienen competencia en materia de protección de la salud pública (art. 25.2.j LRBRL), y pueden establecer una tasa por la prestación de los «servicios de inspección sanitaria» (art. 20.4.l TRLH), lo que determina la plena legalidad del establecimiento de la tasa y su compatibilidad con la gestión indirecta, ya que el concesionario ni presta, ni podría prestar, el servicio que es objeto de la tasa.
Por su parte, los servicios que ofrece el concesionario, y por los que se satisface a este una tarifa, son los de construcción y explotación del mercado, que incluyen el mantenimiento de instalaciones.
Estamos, pues, en presencia de dos conceptos distintos, que responden a servicios de índole diferente, prestados por entes distintos, de donde se infiere la compatibilidad entre tasa y tarifa.
JUICIO DE LA SALA
La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si resulta compatible la exigencia, por parte de un ayuntamiento, de una tasa por el ejercicio de la actividad en un mercado de abastos que gestiona la corporación no de forma directa, sino de manera indirecta, a través de un contrato de concesión administrativa cuyo titular es un concesionario privado, con la exigencia mensual, como contraprestación a todos sus usuarios, de una tarifa según el contrato de concesión administrativa vigente.
La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si resulta compatible la exigencia, por parte de un ayuntamiento, de una tasa por el ejercicio de la actividad en un mercado de abastos que gestiona la corporación no de forma directa, sino de manera indirecta, a través de un contrato de concesión administrativa cuyo titular es un concesionario privado, con la exigencia mensual, como contraprestación a todos sus usuarios, de una tarifa según el contrato de concesión administrativa vigente.
Más allá de ese problema, subyace la cuestión de cuál es el concreto y particular servicio prestado y, a la vez, amparado en la ordenanza local.
En realidad, no se controvierte en este asunto la legalidad, procedencia o importe de la tarifa que los usuarios abonan al concesionario del servicio público, sino solo la tasa que, además de dicha tarifa, exige el Ayuntamiento. Es fundamental, en tales términos, indagar si esa tasa grava, en todo o en parte, lo mismo que la tarifa, sin que, para ello, sirva ineluctablemente la afirmación de la sentencia de que el servicio público prestado es el de inspección y control de naturaleza higiénico-sanitaria, de la que cabe decir que no hay rastro alguno identificable en la ordenanza reguladora.
Es juicio de la Sala que la tasa impugnada es improcedente, y ello a pesar de que no se lleva a cabo una impugnación indirecta de la ordenanza reguladora, iniciativa que resulta innecesaria, ya que la eventual nulidad de las liquidaciones no precisa la apreciación sobre la legalidad de esa disposición, pues el problema radica en la falta de correspondencia entre el servicio que se satisface mediante la tasa y la previsión contenida en la norma.
Para ello, es preciso, en todo caso, determinar qué es lo que la Ordenanza de la tasa aplicada ha gravado, esto es, qué concreto servicio —ajeno al ámbito de la gestión del servicio por el concesionario— se debe sufragar por medio de esta tasa.
Al respecto, insiste la Sala en que la Ordenanza aplicada es extraordinariamente confusa y no define con la exigible claridad el hecho imponible, del que está ausente toda idea de servicio sanitario.
Así pues, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es que resulta posible, por parte de un ayuntamiento, exigir el pago de una tasa por el ejercicio de una actividad o servicio público de su competencia, en un mercado de abastos, aun si tal servicio lo gestiona la corporación no de forma directa, sino indirecta, a través de un contrato de concesión administrativa cuyo titular es un concesionario privado —con la exigencia mensual como contraprestación a todos sus usuarios de una tarifa según el contrato de concesión administrativa—, siempre que la actividad o servicio a que se refiera la tasa sea diferente en su objeto del que se recibe del concesionario que lo presta y que se retribuye mediante tarifa.
A tal efecto, la ordenanza reguladora de la tasa debe establecer con total claridad y precisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 del TRLHHLL, cuál es el objeto de la tasa, la identidad del servicio público o competencia local que se presta al efecto, así como los elementos esenciales del tributo, a fin de que su destinatario conozca cuál es exactamente dicho objeto y pueda descartar que esté incluido entre las actividades o servicios que presta el concesionario y se satisfacen por medio de la tarifa aludida.
A tal efecto, la ordenanza reguladora de la tasa debe establecer con total claridad y precisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 del TRLHHLL, cuál es el objeto de la tasa, la identidad del servicio público o competencia local que se presta al efecto, así como los elementos esenciales del tributo.
Autor/a: Miryam Quintanilla Navarro
imagen: «iStock.com/xavierarnau/»