Los poderes legislativos, estatal y autonómicos, ala hora de definir la planta local de los tribunales de recursos contractuales (en adelante, TRC), han de tener en cuenta diversos valores constitucionales. No cabe duda de que es preciso que no pierdan de vista el principio de eficacia (y sus declinaciones: eficiencia y racionalización de la actividad administrativa), pero tampoco deben obviar el principio de autonomía local.
Así, para que un modelo de planta de TRC a nivel local responda, de forma adecuada, a este principio, es necesario o bien que se reconozca a todos los entes locales la posibilidad de instituir TRC, o bien, subsidiariamente, como mínimo, que se les otorgue o bien la posibilidad de escoger entre diferentes órganos de resolución de los mismos, o bien la posibilidad de participar en la designación de los miembros del órgano que va a conocer de la resolución de los recursos en materia de contratación pública contra sus decisiones.
A la luz de esta tesis, procede analizar la actual configuración de la planta de los TRC, para conocer la adecuación de esta al principio de autonomía local. Las bases para su definición se encuentran recogidas en el artículo 46 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP). De la lectura de este complejo precepto, cabe deducir las siguientes reglas:
1.- Las diputaciones provinciales pueden crear TRC.
2.- Los ayuntamientos de los municipios de gran población a los que se refiere el artículo 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, también pueden constituir TRC.
3.- Los ayuntamientos de régimen común pueden instituir TRC, si se lo permite la legislación autonómica. Esta posibilidad, que ha sido experimentada en Andalucía(Marbella), constituye una opción que no se debe descartar, de plano, por el legislador autonómico, porque puede dar buenos resultados, en términos de agilidad en la resolución de controversias, en función de la capacidad económica y organizativa de cada municipio (esto es, de su aptitud para constituir y mantener órganos independientes, profesionalizados, transparentes y eficaces) y del nivel de controversias de esta naturaleza existente en el mismo. Además, la experiencia andaluza en este campo demuestra la responsabilidad con la que actúan las corporaciones locales, desde el punto de vista de la racionalidad administrativa; pues, cuando estos TRC no se han mostrado necesarios u operativos, han procedido a suprimirlos. Es por ello que parece conveniente que las leyes autonómicas contemplen esta alternativa, aunque limiten su empleo a municipios con unas ciertas magnitudes económico-financieras o de volumen de actividad contractual.
4.- Si la legislación autonómica no autoriza expresamente, a los ayuntamientos de régimen común de su territorio, la creación de TRC para la resolución de recursos en materia de contratación pública, en principio, la potestad para resolver dichos recursos corresponderá al mismo órgano al que la comunidad autónoma haya atribuido la competencia para resolver los recursos de su ámbito; no obstante, si la provincia a la que pertenecen ha instituido un TRC para la resolución de recursos en materia de contratación pública, los ayuntamientos de régimen común podrán atribuir la competencia para resolver tales recursos al TRC creado por la diputación.
A la vista de estas reglas, se pueden sostener dos afirmaciones. En primer lugar, que el artículo 46.4 de la LCSP no blinda, con carácter general, ninguna de las posibilidades antes apuntadas para asegurar que la planta de los TRC respete el principio de autonomía local. Así, cabe que las decisiones en materia de contratación pública de los ayuntamientos de régimen común puedan ser recurridas por los particulares ante órganos de la Administración de la comunidad autónoma en la que se encuentre radicado dicho ayuntamiento, sin que exista ninguna opción para el mismo (porque no se haya creado un TRC a nivel provincial), y sin que, por otra parte, haya necesariamente alguna participación local en la conformación del órgano resolutorio autonómico. En consecuencia, en segundo lugar, es posible aseverar que un sistema como el que se acaba de describir, de acuerdo con el cual las decisiones en materia de contratación pública de los entes locales pueden ser recurridas por los particulares, al menos en algunos casos, ante un órgano de otra Administración, es contrario al principio de autonomía local, constitucionalmente consagrada. Esto es así, en la medida en que tal posibilidad supone, de facto, la existencia de un recurso de alzada impropio, y, por ende, de un instrumento de control administrativo que es inadmisible, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ya que dicho mecanismo, materialmente, no sirve para proteger un interés de naturaleza supralocal, ni, procesalmente, va precedido de un requerimiento previo (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3; 154/2015, de 9 de julio; 111/2016, de 9 de junio, FJ 12 a] y c]; 44/2017, de 27 de abril, FJ 4; 107/2017, de 21 de septiembre, FJ 3 c], y 14/2018, de 20 de febrero, FJ 10 d]).
Sobre la base de lo expuesto, para garantizar la completa adecuación del artículo 46.4 de la LCSP a las exigencias del principio de autonomía local, es necesaria su modificación para:
a) Permitir que, si así lo acuerda, cualquier corporación local pueda atribuir la competencia para la resolución de los recursos especiales al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en alternativa al conocimiento de los mismos por su propio TRC, por el TRC de la provincia en la que radica o por el TRC de la comunidad autónoma en la que se incardina (esta posibilidad sería una nueva manifestación del principio de primacía de la voluntad municipal, acuñado por el Tribunal Supremo).
En este caso, si un número relevante de corporaciones locales optan por esta posibilidad, se debería prever la opción de crear en el Pleno de este Tribunal una sección específica, integrada por vocales en cuya designación tengan participación las corporaciones locales interesadas.
b) Establecer, en los supuestos en que las normas de las comunidades autónomas confieran, expresamente o por omisión, la competencia para resolver los recursos relativos a la contratación en el ámbito de las corporaciones locales, al mismo órgano al que aquellas hayan atribuido la capacidad para resolver los recursos de su competencia, que tal órgano, cuando sea autonómico, tendrá que ser conformado contando con la participación de las corporaciones locales afectadas.
c) Ordenar que, si un número relevante de ayuntamientos optan por atribuir la competencia para resolver el recurso especial en materia de contratación al TRC creado por la diputación de la provincia a la que pertenezcan, en la designación de los vocales de este órgano, dicha diputación ha de contar con la participación de los ayuntamientos concernidos.
d) Explicitar que los ayuntamientos de régimen común pueden instituir un TRC, de acuerdo con lo previsto en la legislación autonómica.
Autor/a: Marcos Almeida Cerreda