La burocracia se ha convertido en una palabra peyorativa aplicada a la Administración pública. Pocas expresiones generan, por ello, un consenso tan inmediato como la necesidad de simplificar procedimientos, eliminar cargas innecesarias o reducir trámites. Desde la óptica contraria, algo parecido sucede con la digitalización y, en particular, con la inteligencia artificial: parece asumirse que incorporar tecnología conduce automáticamente a una Administración más moderna, ágil y eficiente. Sin embargo, conviene detenerse un momento antes de aceptar esas premisas.
Acerca de todo ello se reflexionó en la Jornada REALA, organizada por el Instituto Nacional de Administración Pública el pasado 7 de octubre, en colaboración con el Comité editorial de la Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. El encuentro estuvo dedicado a la simplificación, la desburocratización y la automatización administrativa, con aportaciones de Martin Burgi, Francesca Di Lascio, Saioa Leguinagoicoa, Clara Velasco, Julián Villodre y Matilde Castellanos, moderados por Silvia Díez y Diana Santiago, cuyas intervenciones ofrecieron valiosas reflexiones sobre la transformación administrativa.
De todas ellas, quizá pueda extraerse una enseñanza común: la verdadera transformación administrativa comienza antes de la tecnología y va mucho más allá de la simplificación de trámites.
Desburocratizar no es simplemente eliminar trámites
Tendemos a identificar desburocratización con la eliminación de trámites, la reducción de plazos o la sustitución de autorizaciones previas por declaraciones responsables y controles posteriores. Todo ello puede ser necesario, pero resulta insuficiente.
Desburocratizar ha de concebirse como un proceso: el de revisar sistemáticamente qué hace la Administración, por qué lo hace y de qué manera lo hace.
Desburocratizar ha de concebirse como un proceso: el de revisar sistemáticamente qué hace la Administración, por qué lo hace y de qué manera lo hace.
La primera pregunta, por tanto, no debería ser qué trámite podemos eliminar, sino si la función pública que justifica ese trámite debe seguir desarrollándose de la misma manera. Y, cuando la intervención administrativa continúe siendo necesaria, analizar si existen fórmulas jurídicas, organizativas o tecnológicas que permitan alcanzar el mismo objetivo generando menos cargas.
Esta perspectiva obliga también a ampliar la mirada, como sostuvo M. Burgi en su ponencia. Las cargas burocráticas no recaen únicamente sobre ciudadanos y empresas; también asfixian a las propias Administraciones y, particularmente, a la local, con menos medios y recursos. Una política seria de simplificación debería incorporar, por ello, tanto las relaciones verticales con la ciudadanía como las relaciones horizontales interadministrativas.
Y, sobre todo, debería llevarnos a formular una pregunta clave: cuando eliminamos una carga, ¿realmente desaparece o simplemente la estamos desplazando a otro lugar?
Una política seria de simplificación debería incorporar, por ello, tanto las relaciones verticales con la ciudadanía como las relaciones horizontales interadministrativas.
Tan importante como simplificar es no complicar
Hay otra idea particularmente relevante: quizá sea más eficaz evitar la producción de nuevas cargas que dedicar periódicamente grandes esfuerzos a eliminar las que nosotros mismos hemos creado, algo en lo que insistió particularmente S. Leguinagoicoa al compartir su experiencia desde la Diputación de Bizkaia.
La desburocratización comienza, en este sentido, en la propia elaboración de las normas. Una regulación consciente de sus costes resulta más eficaz que sucesivos programas para corregir a posteriori una legislación compleja.
Una regulación consciente de sus costes resulta más eficaz que sucesivos programas para corregir a posteriori una legislación compleja.
Simplificar exige, por ello, pensar antes y evaluar después
Y aquí aparece una de las principales debilidades de nuestras organizaciones: ¿quién dispone realmente de tiempo y capacidad para pensar y evaluar dentro de la Administración? Estamos acostumbrados a aprobar normas y estrategias; pero rara vez examinamos sistemáticamente sus resultados para rectificar cuando es necesario.
El peligro paradójico, señalado también por M. Burgi, sería acabar creando una auténtica burocracia de la desburocratización: nuevas estructuras, procedimientos, planes, indicadores y obligaciones documentales destinados a reducir procedimientos y controles. ¿No es lo que está ocurriendo, en realidad?
Antes de automatizar, hay que preguntarse qué estamos automatizando
Este mismo razonamiento puede trasladarse a la automatización administrativa.
La pregunta habitual que solemos hacernos es qué procedimientos —o partes de ellos— podemos automatizar. Pero quizá la pregunta correcta sea anterior a esta: ¿qué merece la pena automatizar?
Digitalizar trámites innecesarios o aplicar inteligencia artificial a procedimientos mal diseñados solo consigue crear una burocracia digital extraordinariamente eficiente en hacer cosas ineficientes. Por ello, la incorporación de tecnología no puede aislarse del rediseño de los procedimientos y de la organización. Como C. Velasco puso de manifiesto durante la jornada, automatizar obliga a reconsiderar las estructuras administrativas, las competencias profesionales de los empleados públicos, los mecanismos de control y las propias formas de adoptar decisiones.
Digitalizar trámites innecesarios o aplicar inteligencia artificial a procedimientos mal diseñados solo consigue crear una burocracia digital extraordinariamente eficiente en hacer cosas ineficientes.
Desde la perspectiva jurídica, automatizar no es una mera operación técnica. Supone traducir reglas jurídicas a código y plantea problemas de legalidad, motivación, transparencia, responsabilidad y control. Por ello, no basta con preguntarse si una actuación puede automatizarse; es necesario justificar por qué hacerlo y cómo garantizar su correcto funcionamiento. La experiencia de automatización de la Intervención General de Castilla-La Mancha, expuesta por M. Castellanos, es particularmente interesante desde esta perspectiva.
Del sesgo de automatización a la rendición cognitiva
Pero existe un riesgo adicional quizá menos visible.
Conocemos el denominado sesgo de automatización: la tendencia humana a atribuir una especial fiabilidad al resultado ofrecido por un sistema automatizado. Si la máquina lo dice, tendemos a presumir que será correcto. El problema puede ser más profundo.
A medida que una organización delega determinadas tareas en sistemas tecnológicos, las personas pueden dejar progresivamente de ejercitar las capacidades necesarias para desarrollarlas. El conocimiento que antes residía en la organización comienza a desplazarse hacia la herramienta o, incluso, hacia el proveedor que la ha diseñado.
Podríamos hablar entonces de algo distinto del sesgo de automatización: una auténtica rendición cognitiva. Primero confiamos en lo que dice la máquina. Después dejamos de comprobarlo. Finalmente, llegamos a perder el conocimiento necesario para saber si la máquina “tiene razón”.
Podríamos hablar entonces de algo distinto del sesgo de automatización: una auténtica rendición cognitiva.
Este riesgo resulta particularmente importante en la Administración pública. El conocimiento administrativo acumulado por las personas que integran una organización no es un elemento accesorio. Constituye una condición para interpretar adecuadamente las normas, apreciar las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, detectar anomalías y, muy especialmente, controlar las decisiones. La tecnología debería aumentar esas capacidades, no provocar su desaparición.
El conocimiento administrativo acumulado por las personas que integran una organización no es un elemento accesorio.
La tecnología puede cambiar también dónde reside el poder
A ello se añade otra cuestión que merece atención: la transformación tecnológica está modificando no solo cómo decide la Administración, sino también quién posee el conocimiento necesario para decidir.
La creciente especialización tecnológica favorece la concentración de decisiones en agencias, unidades informáticas o proveedores externos. Y existe el riesgo de que las estructuras encargadas formalmente de dirigir la transformación digital terminen actuando fundamentalmente como centros de contratación de soluciones diseñadas fuera de la propia organización.
Existe el riesgo de que las estructuras encargadas formalmente de dirigir la transformación digital terminen actuando fundamentalmente como centros de contratación de soluciones diseñadas fuera de la propia organización.
La dependencia tecnológica puede convertirse entonces en dependencia cognitiva. Si la Administración pierde la capacidad de comprender, cuestionar y eventualmente sustituir los sistemas mediante los que desarrolla sus funciones, el problema ya no será únicamente de contratación pública o de gestión tecnológica. Será un problema de autonomía organizativa y de control del poder público.
Transformar exige repensar
Como puso de manifiesto J. Villodre, la verdadera transformación requiere algo más difícil de conseguir que una nueva aplicación informática o una nueva reforma legislativa: organizaciones capaces de preguntarse permanentemente por qué hacen lo que hacen; de compartir información y conocimiento; de experimentar; de evaluar los resultados; y, sobre todo, de reconocer los errores y rectificar.
La norma es necesaria. La tecnología también. Pero ninguna de las dos puede sustituir esa capacidad institucional. De ahí que quizá debamos invertir el orden en el que solemos formular nuestras prioridades.
La norma es necesaria. La tecnología también. Pero ninguna de las dos puede sustituir esa capacidad institucional.
Simplificar no consiste simplemente en hacer menos; ha de ser, como defendió F. Di Lascio, una auténtica política pública permanente.
Todo ello conduce a formularse una única pregunta: ¿qué Administración queremos construir? Y, derivada de ella, ¿qué capacidades humanas, jurídicas y organizativas no podemos permitirnos perder mientras la construimos?
Y es que no podemos olvidar que está en juego la confianza ciudadana en las instituciones públicas y la propia legitimidad de la Administración.
Transformar la Administración implica simplificar y automatizar mejor, pero, sobre todo, exige algo bastante más elemental: seguir pensando.
Transformar la Administración implica simplificar y automatizar mejor, pero, sobre todo, exige algo bastante más elemental: seguir pensando.
Autor/a: Isaac Martín Delgado