RECURSO DE CASACIÓN
El recurrente (I.P., S. L.) argumenta que de la normativa urbanística que regula el ejercicio del derecho de reversión (derivado de una expropiación urbanística), y más concretamente del artículo 47 del TRLS 7/2015, no se desprende que el mismo tenga por objeto regular «de forma tasada y completa los supuestos que pueden generar reversión en las expropiaciones urbanísticas», y que, por tanto, no resulten de aplicación a las expropiaciones urbanísticas los presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión contemplados en la legislación general sobre expropiación forzosa, y más concretamente, en el artículo 54 de la LEF; sin perjuicio de que se hayan de tomar en consideración las especialidades reguladas en la normativa urbanística (art. 47 TRLS 7/2015) para las concretas causas o presupuestos de reversión a que la misma se refiere.
En definitiva, en el caso de expropiaciones urbanísticas no se descarta la aplicación de lo dispuesto en la normativa general de expropiación forzosa, sino que, por el contrario, el artículo 85 de la LEF dispone que en lo NO previsto en la legislación local o urbanística habrá que estar al contenido de la LEF con una serie de modificaciones; modificaciones que nada tienen que ver con la reversión o, más concretamente, con los supuestos en que procede la reversión.
LA OPOSICIÓN AL RECURSO
El Ayuntamiento de Málaga demandado argumenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 de la LEF, las expropiaciones urbanísticas tienen una regulación especial que estaría contenida en la legislación del suelo (o urbanística), que en la actualidad contiene el TRLS 7/2015 y que, para el caso de la reversión, estaría contenida en el artículo 47 de dicha ley; de modo que, según el Ayuntamiento demandado, la reversión, en este tipo de expropiaciones urbanísticas, podría ser interesada (y reconocida) al amparo únicamente de lo regulado en el citado precepto de la ley del suelo (art. 47), sin que, por tanto, se pudieran aplicar, en modo alguno, los presupuestos habilitantes o las causas de reversión previstas en el artículo 54 de la LEF, salvo en aquello a lo que el propio artículo 47 del TRLS 7/2015 se remite. Y tal remisión se hace solo para las excepciones, es decir, queda reducida a la letra e) del número 1), conforme a la cual no procederá la reversión por alteración del uso en «los restantes supuestos en que no proceda la reversión de acuerdo con la Ley de Expropiación Forzosa».
JUICIO DE LA SALA
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si los presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión contemplados en la legislación general sobre expropiación forzosa resultan de aplicación a las expropiaciones urbanísticas, o si, por el contrario, el marco normativo que regula el ejercicio del derecho de reversión derivado de una expropiación urbanística es el régimen sectorial específico establecido en la legislación del suelo.
Se identifican como normas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 47 del TRLS 7/2015 y los artículos 54 y 85 de la LEF.
En línea de principio, la previsión que realiza el artículo 85 de la LEF al señalar: “Las expropiaciones que se lleven a cabo por razón de urbanismo […] se ajustarán a lo expresamente dispuesto en la Ley de Régimen Local y demás aplicables, y en lo no previsto en ellas, al contenido de la presente, […]”, nos lleva a afirmar el carácter preferente en la aplicación de la normativa sectorial urbanística en los supuestos específicos que regule y el carácter supletorio de la legislación general de expropiación forzosa.
Descendiendo a la concreta doctrina jurisprudencial que nos ocupa debemos afirmar que el artículo 47 del TRLS 7/2015 solo contiene la regulación específica y parcial de unas especialidades propias (presupuestos habitantes del ejercicio del derecho de reversión y supuestos de exclusión del mismo en razón a su naturaleza), pero que no excluye, en cuanto sea compatible su regulación, la apreciación de otros supuestos previstos en la normativa general.
La regulación sectorial urbanística recoge específicamente el supuesto de reversión en caso de inejecución de la urbanización para las expropiaciones sistemáticas (artículo 47.2 del TRLS 7/2015), estableciendo un plazo específico de 10 años. Sin embargo,tratándose de expropiaciones para uso dotacional (que es el caso debatido en estos autos: artículo 47.1.a del TRLS 7/2015), la normativa urbanística regula la reversión para el supuesto de alteración del uso que motivó la expropiación en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, excluyéndose cuando el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público. Pero no excluye la aplicabilidad de los supuestos que con carácter general no regula en concreto: la existencia de partes sobrantes o la inejecución de la obra o del servicio/uso que motivó la expropiación.
Tratándose de expropiaciones para uso dotacional (que es el caso debatido en estos autos: artículo 47.1.a del TRLS 7/2015), la normativa urbanística regula la reversión para el supuesto de alteración del uso que motivó la expropiación en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, excluyéndose cuando el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público.
Tampoco puede admitirse que una vez producida la alteración del uso que motivó primigeniamente la expropiación proceda ya, de manera permanente e indefinida en el tiempo, la exclusión del derecho de reversión ex artículo 47.1.a) del TRLS 7/2015. La propia nota de coactividad inherente a la potestad expropiatoria obliga a afirmar que dicha actividad administrativa debe tener unos límites, entre ellos también un límite temporal cual es el cese/desaparición/inejecución de la causa expropiandi, y que, siendo el derecho de reversión un derecho de configuración legal, debe ajustarse a las condiciones de ejercicio establecidas en la legislación.
A ello cabe añadir que la expropiación está íntima e indisolublemente unida a una concreta y determinada causa expropiandi, y aunque el artículo 47.1.a) del TRLS 7/2015 excluye el derecho de reversión (por alteración del uso vía modificación de planeamiento) cuando el nuevo uso asignado sea igualmente dotacional público, ello no implica que, tras esa nueva asignación de uso por alteración del planeamiento, la Administración pueda afectar de facto el terreno expropiado a cualquier uso dotacional público que libremente estime oportuno, sino que, como señala expresamente el citado artículo, debe afectarlo al nuevo uso asignado por el oportuno instrumento de ordenación territorial y urbanística.
Así pues, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, hay que concluir que los presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión contemplados en la legislación general sobre expropiación forzosa son de aplicación a las expropiaciones urbanísticas con carácter supletorio cuando exista una laguna legal en la normativa sectorial urbanística, y siempre que la aplicación de la norma general supletoria no resulte incompatible con la naturaleza, los fines y la regulación específicos establecidos en la normativa sectorial.
Los presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión contemplados en la legislación general sobre expropiación forzosa son de aplicación a las expropiaciones urbanísticas con carácter supletorio cuando exista una laguna legal en la normativa sectorial urbanística, y siempre que la aplicación de la norma general supletoria no resulte incompatible con la naturaleza, los fines y la regulación específicos establecidos en la normativa sectorial.
Autor/a: Miryam Quintanilla Navarro
imagen: «iStock.com/FotografiaBasica»