El 25 de noviembre de 2025, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC) resolvió sendos recursos frente a la Ordenanza de 27 de enero de 2023, por la que se fijan los criterios de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos en la Zona de Bajas Emisiones de Barcelona y se promueve una movilidad sin emisiones (OZBE 2023).
La Sentencia 4173/2025 resuelve el recurso presentado por la Asociación Plataforma de Afectados por las Restricciones Circulatorias (PARC). La Sentencia 4177/2025, el interpuesto por el Gremi Provincial de Tallers de Reparació i Manteniment d’Automòbils de Barcelona.
Ambas sentencias son desestimatorias, de modo que el TSJC ha confirmado la validez de la ordenanza que regula actualmente la Zona de Bajas Emisiones (ZBE) de Barcelona.
Informes abundantes con datos actualizados
La OZBE 2023 sustituyó a la Ordenanza de 20 de diciembre de 2019, relativa a la restricción de la circulación de determinados vehículos en la ciudad de Barcelona con el objetivo de preservar y mejorar la calidad del aire (OZBE 2019), que fue anulada por el TSJC mediante la Sentencia 967/2022, de 21 de marzo. Sentencia a su vez recurrida en casación y confirmada por el Tribunal Supremo (STS 1372/2023, de 2 de noviembre, recurso n.º 4910/2022).
La Sentencia 4173/2025 del TSJC recalca que el motivo por el que estimó los recursos frente a la OZBE 2019 fue que entonces las medidas se adoptaron “con datos no actualizados”. Su incidencia no se pudo valorar adecuadamente “por falta de estudios e informes fidedignos” (FJ 4.º).
En el caso de la OZBE 2023, por el contrario, el expediente administrativo está integrado por múltiples estudios, “los cuales se refieren a la situación actual, y frente a los que no se ha practicado prueba alguna al objeto de desvirtuar su contenido” (FJ 6.º). “Esta es […] la diferencia principal con aquellos recursos que fueron estimados, pues los informes se hallan actualizados y dan justificación a las medidas adoptadas en el ámbito de la OZBE 2023”(FJ 7.º, 8).
Los informes se hallan actualizados y dan justificación a las medidas adoptadas en el ámbito de la OZBE 2023.
Delimitación territorial y principio de proporcionalidad
La Sentencia 4173/2025 respalda el ámbito territorial de la ZBE, tal y como lo delimita la OZBE 2023, que comprende el término municipal de Barcelona, a excepción de la Zona Franca Industrial, el barrio de Vallvidrera, el Tibidabo y Las Planas y el Puerto Comercial.
A este respecto, el recurso sostiene que “la mayor contaminación proviene del Puerto, del Aeropuerto, de la Zona Franca y de Tersa” (una incineradora de residuos de Barcelona). Por esta razón, la medida restrictiva sobre los coches no resulta proporcionada (FJ 2.º).
El Ayuntamiento alega que el perímetro de la ZBE se basa en el análisis comparativo incluido en el expediente normativo (“Benchmarking Zona de Bajas Emisiones”) y es menos extenso que las zonas consideradas de Londres, Milán, Copenhague o París. Subraya que no sería aceptable establecer límites territoriales menos restrictivos, dado que “se produciría una acumulación de vehículos en las zonas adyacentes”, con el consiguiente deterioro de la calidad del aire y la calidad acústica en esas zonas. Y añade que la falta de competencia sobre el puerto determina su exclusión de la ZBE (FJ 2.º).
El TSJC señala que la ZBE se ha reducido de los 95 km2 de la OZBE 2019 a los 77 km2 de la actual, y respalda el argumento municipal de “la necesidad de evitar la extensión de la contaminación a las zonas adyacentes”. Afirma que la superficie de la ZBE es “adecuada y suficiente” para cumplir los objetivos establecidos en el artículo 3 del Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, y “proporcional a los mismos” (FJ 7.º, 4). Finalmente, recuerda que el municipio de Barcelona no tiene competencia para actuar en otros ámbitos contaminantes, como la zona del puerto o el aeropuerto, situado en otro término municipal (FJ 7.º, 5).
El TSJC respalda el argumento municipal de “la necesidad de evitar la extensión de la contaminación a las zonas adyacentes”.
Plazo de adaptación e impacto sobre los sectores vulnerables económicamente
La asociación PARC reprocha a la OZBE 2023 el hecho de que no establezca un régimen transitorio que permita la adaptación de los ciudadanos, especialmente de los más vulnerables económicamente.
La Sentencia 4173/2025 desestima este motivo con el argumento de la “transición efectiva”, expresión con la que se refiere a que las restricciones se han venido aplicando sin solución de continuidad, debido a que el TSJC denegó la ejecución provisional de la Sentencia 967/2022.
“Acerca de la necesaria progresividad en la implantación de la norma” —indica—, “es preciso destacar que se han ido implantando medidas restrictivas desde el año 2017 a 2019, con intervención episódica”, y que tales medidas “se instauraron en la OZBE 2019 ya no con carácter episódico y que aun cuando la sentencia fue estimatoria no se otorgó la suspensión, habida cuenta los intereses enfrentados y las deficiencias observadas que aconsejaron remitir a la decisión del TS. Lo que implica una transición efectiva hasta la Ordenanza de 2023” (FJ 7.º, 9).
Razones formales y materiales
Como es sabido, en bastantes ocasiones los tribunales anulan las ordenanzas municipales —y no solo en el ámbito de las ZBE— por deficiencias en su tramitación. En unos casos, porque no se ha llevado a cabo correctamente el trámite de información pública. En otros, porque no se han recabado determinados informes preceptivos, singularmente los análisis de impacto exigidos por la normativa aplicable, o bien porque, aunque consten en el expediente, se juzgan insuficientes.
En el caso de la OZBE 2019, su anulación obedeció a la insuficiencia de los análisis de impacto, como se puede observar en el FJ 6.º de la Sentencia 967/2022 del TSJC. Ahora bien, debemos tener en cuenta que el TS, al confirmar esta sentencia, puso un énfasis especial en señalar que la anulación no obedeció a razones formales, sino materiales. “El debate se suscita, no en sede de procedimiento, sino en el ejercicio de la potestad reglamentaria y la obligada exigencia de la motivación en su ejercicio” (STS 1372/2023, FJ 6.º).
Como señaló después la Sentencia 405/2024, de 17 de septiembre, del TSJ de Madrid, la idea que se desprende de la STS 1372/2023 es que la inexistencia o insuficiencia de los informes, más allá de su carácter preceptivo, afecta a la motivación de la norma y compromete el cumplimiento de los principios de buena regulación; en particular, el principio de proporcionalidad. La cuestión esencial es “si se han respetado las exigencias que para el ejercicio de la potestad reglamentaria ha establecido la jurisprudencia, si existe una motivación adecuada y si se ha vulnerado el principio de proporcionalidad” (FJ 10.º).
¿Un punto de inflexión?
A juicio del TSJC, la tramitación de la ordenanza actual que regula la Zona de Bajas Emisiones de Barcelona fue irreprochable. La Sentencia 4177/2025 concluye que la OZBE 2023 se sustenta en “abundantes informes, con datos actualizados, que justifican las medidas adoptadas que son necesarias, están debidamente motivadas y resultan proporcionadas” (FJ 3.º, 3.3).
La Sentencia 4177/2025 concluye que la OZBE 2023 se sustenta en “abundantes informes, con datos actualizados, que justifican las medidas adoptadas que son necesarias, están debidamente motivadas y resultan proporcionadas”.
Podríamos estar ante un punto de inflexión, ya que antes de estas sentencias desestimatorias se habían sucedido otras de signo contrario, que anularon las ZBE de diversas ciudades. Con este motivo, determinados sectores, que reciben las sentencias anulatorias con alegría indisimulada, llevan ya tiempo anunciando la desaparición de las ZBE.
Por eso, para quienes piensan que son un instrumento valioso para mejorar la calidad del aire y, con ello, proteger la salud de las personas, es una buena noticia que la regulación de la ZBE de una ciudad tan importante como Barcelona haya sido confirmada por el TSJC, tras un examen que pone de manifiesto el trabajo riguroso y concienzudo desplegado en los informes y estudios que sustentan las restricciones ambientales a la circulación de vehículos.
Autor/a: Javier Calvo García