RECURSO DE CASACIÓN
El recurrente (don J.) cuestiona la decisión adoptada por la Sala Territorial por considerar que se aparta de la doctrina fijada, entre otras, en la STS 344/2021, de 11 de marzo (ECLI:ES:TS:2021:894), y la STS 1747/2023, de 20 de diciembre (ECLI:ES:TS:2023:5778).
Mantiene que, según esa doctrina, con independencia de cuál fuera la naturaleza —sancionadora o no— de la revocación de la licencia de autotaxi, debió acordarse su nulidad por haber sido dictada con vulneración de su derecho a la presunción de inocencia, ello en razón a que los datos que motivaron la decisión administrativa se obtuvieron en forma ilícita mediante la utilización de los que previamente y por otro motivo distinto —puramente tributario— obtuvo de la Administración tributaria, se utilizaron sin previa autorización del interesado y hubo una cesión ilegal de datos.
LA OPOSICIÓN AL RECURSO
La Administración recurrida (el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria) entiende que el interés casacional queda vinculado exclusivamente al análisis de la naturaleza jurídica sancionadora o no de la revocación de la licencia municipal de autotaxi.
Cita la STS 327/2023, de 13 de marzo (ECLI:ES:TS:2023:842).
Y alega que, no teniendo naturaleza sancionadora, debe ser desestimado el recurso de casación.
JUICIO DE LA SALA
Las cuestiones que revisten interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes: primero, si son aplicables los principios y garantías propios del procedimiento administrativo sancionador a la revocación de una licencia de autotaxi; y segundo, si es posible obtener como prueba de cargo los datos de los obligados tributarios cedidos por la Administración tributaria para la tramitación de un procedimiento sancionador y su eventual integración en el ilícito del tipo infractor.
Las cuestiones que revisten interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes: primero, si son aplicables los principios y garantías propios del procedimiento administrativo sancionador a la revocación de una licencia de autotaxi; y segundo, si es posible obtener como prueba de cargo los datos de los obligados tributarios cedidos por la Administración tributaria para la tramitación de un procedimiento sancionador y su eventual integración en el ilícito del tipo infractor.
Se identifican como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 18.4 de la Constitución española, 25 y 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y 34.1.i) y 95 de la Ley 53/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
Desde el principio debe decirse que no es correcto el planteamiento de la Administración recurrida. Es claro que no solo está en juego cuál sea la naturaleza jurídica de la revocación de la licencia, sino también, para el caso de que no se le reconozca naturaleza sancionadora, si la revocación fue acordada válidamente por la utilización de datos obtenidos de la Administración tributaria.
Ambas cuestiones ya han tenido respuesta, entre otras, en la STS 327/2023, de 13 de marzo (ECLI:ES:TS:2023:842), y la STS 112/2023, de 31 de enero (ECLI:ES:TS:2023:410).
Respecto de la primera cuestión, se trata de determinar la naturaleza jurídica de esa revocación o pérdida de validez de la licencia. Y es que no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables para los particulares puede considerarse que constituya una sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, cuando tal condicionado no se cumple, ya que entonces el Ayuntamiento tiene una potestad de revocación, incluso con el alcance que deriva del artículo 16.1 del Reglamento de Servicios Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 (en adelante, RSCL). Esto es, la comprobación de si se mantienen los requisitos exigibles para el otorgamiento de una licencia —cuando esta crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante—, procediendo a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación, no tiene la naturaleza de sanción administrativa.
Sobre la base del artículo 17 RSCL cabe distinguir las sanciones aplicables en caso de infracción y los supuestos en que procede revocar la licencia o autorización, pues en las relaciones bilaterales esta revocación puede, desde luego, acordarse por la Administración local correspondiente en caso de incumplimiento bastante del interesado, ya que estas llamadas «sanciones rescisorias» se inscriben no tanto en el ámbito del poder sancionador como en el de la propia relación bilateral con el aditamento de la disponibilidad de la autotutela que el ordenamiento jurídico reconoce a la Administración, a diferencia de lo que ocurre en la revocación de licencias o autorizaciones que afectan a derechos previos de los particulares, cuyo ejercicio posibilitan tales actos administrativos, que entran en el ámbito de los actos sancionatorios propiamente dichos.
Resulta especialmente significativa, a estos efectos, la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento, que, como en la que corresponde al servicio impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Estas responden al esquema de los actos-condición y son, pues, títulos jurídicos que colocan al autorizado en una situación objetiva.
Resulta especialmente significativa la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento, que, como en la que corresponde al servicio impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Estas responden al esquema de los actos-condición.
La revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que, en caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.
En caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.
La diferenciación de la revocación de la sanción adquiere así una gran relevancia, pues se traduce en la aplicación del correspondiente régimen jurídico.
En el caso de la sanción: la sujeción al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), subjetivación de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales, del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.
En el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales, del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.
En definitiva, «a la revocación de la licencia no resultan de aplicación los principios y garantías del procedimiento sancionador».
Respecto a la segunda de las cuestiones de interés casacional, encontramos respuesta, entre otras, en la STS 327/2023, de 13 de marzo (ECLI:ES:TS:2023:842), y en las sentencias que allí se citan. En la STS 1268/2022, de 10 de octubre (ECLI:ES:TS:2022:3553), interpretábamos el artículo 95.1 de la LGT y afirmamos: “A los efectos del artículo 93.1 de la LJCA se concluye que si una Administración, para el ejercicio de las funciones que le son propias, solicita de la AEAT la cesión de datos tributarios, tal cesión será con fines tributarios; ahora bien, si es para el ejercicio de otras potestades ajenas a las tributarias y no hay una norma legal que lo prevea, deberá contar con la previa autorización del interesado. Por tanto, el acto dictado con base en unos datos tributarios cedidos será conforme a Derecho si la cesión respeta las reglas del artículo 95.1 de la LGT”. Esta es también ahora la doctrina que fijamos, porque ya la sentencia de apelación venía a reconocer esa cesión ilegal de datos.
Si una Administración, para el ejercicio de las funciones que le son propias, solicita de la AEAT la cesión de datos tributarios, tal cesión será con fines tributarios; si es para el ejercicio de otras potestades ajenas a las tributarias y no hay una norma legal que lo prevea, deberá contar con la previa autorización del interesado.
Autor/a: Miryam Quintanilla Navarro
imagen: «iStock.com/amanalang/»