La Resolución 910/2025, de 19 de junio, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), retoma la problemática de los criterios de adjudicación con arraigo territorial.
Debe entenderse que se incurre en arraigo territorial cuando se estipula en los pliegos de contratación una exigencia por la cual el licitador ha de disponer de establecimientos, delegaciones o sedes ubicados en un ámbito territorial determinado y próximo al lugar de realización de las prestaciones objeto del contrato, o cuando dicha circunstancia se barema para la adjudicación del contrato. El arraigo territorial puede configurarse, por tanto, bien como criterio de solvencia, compromiso de adscripción de medios materiales o condición de ejecución, bien como criterio de adjudicación.
El arraigo territorial puede configurarse, por tanto, bien como criterio de solvencia, compromiso de adscripción de medios materiales o condición de ejecución, bien como criterio de adjudicación.
La razón de estas cláusulas se halla, la mayoría de las veces, en la voluntad de establecer un mayor control de la ejecución del contrato o en favorecer a las empresas o trabajadores locales. Sin embargo, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia alerta sobre los riesgos inherentes a las cláusulas de arraigo territorial, en la medida en que desbordan las garantías de unidad de mercado; de ahí que la doctrina administrativa y la jurisprudencia hayan sido remisas en su admisión, fundamentalmente, como requisito de solvencia o como criterio de adjudicación.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia alerta sobre los riesgos inherentes a las cláusulas de arraigo territorial, en la medida en que desbordan las garantías de unidad de mercado
La precitada Resolución 910/2025 recuerda que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea viene considerando que estas cláusulas de arraigo territorial no deben considerarse discriminatorias de forma automática, sino que debe valorarse su vinculación al objeto del contrato, y nos muestra cuatro parámetros que deben ponderarse para decidir sobre su admisión: que se apliquen de manera no discriminatoria; que estén justificadas por razones imperiosas de interés general; que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen; y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. Se cita igualmente el Informe 9/2009, de 31 de marzo, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, según el cual “el origen, domicilio social o cualquier otro indicio de arraigo territorial de una empresa no puede ser considerado como condición de aptitud para contratar con el sector público, circunstancias que igualmente no pueden ser utilizadas como criterio de valoración”.
Bajo dicha estela, el TACRC ha validado la exigencia de “delegaciones de zona”, pero como compromiso de adscripción de medios a incluir en el pliego de cláusulas administrativas particulares, o como condición de ejecución del contrato en el pliego de prescripciones técnicas, enfatizando además la intrascendencia del título jurídico de disposición; aunque —matiza la Resolución 910/2023, de 6 de julio— siempre que su imposición no sea contraria a los principios de concurrencia e igualdad ni al de proporcionalidad, y que la acreditación de la posesión del medio material solo se exija al que se haya propuesto como adjudicatario.
En el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid anida una doctrina análoga, sirviendo de muestra su Resolución 109/2024, de 14 de marzo, que proscribe las cláusulas de arraigo territorial que se apliquen como criterios de solvencia o criterios de valoración de las ofertas:“se sanciona que el arraigo territorial coloque a unos licitadores en una posición de ventaja sobre otros, ya sea como criterio de solvencia para concurrir a la licitación, ya sea por colocarles en una posición de ventaja al obtener de salida una mayor puntuación que los licitadores que no encuentren ubicados en el territorio señalado por los Pliegos”;aunqueprecisaque no deben considerarse discriminatorias de forma automática, sino que debe valorarse su vinculación al objeto del contrato.
Más restrictivo se alza el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, en su Resolución de 27 de noviembre de 2024. Se razona que los criterios de arraigo territorial no pueden ser tenidos en cuenta ni como requisitos de solvencia ni como criterios de adjudicación, pues ello resulta contrario a derecho y, en tanto que son discriminatorios y contrarios al principio de igualdad, vician de nulidad las cláusulas que los permitan, salvo que los mismos estén justificados por razones imperiosas de interés general.
Lo cierto es que, a pesar de que la regla general —la proscripción del arraigo territorial como criterio de solvencia o de adjudicación— admite ciertas excepciones, la casuística demuestra que prevalece mayoritariamente el principio de igualdad y no discriminación entre los licitadores y la defensa de la unidad de mercado, volviendo yermas las referidas excepciones.
Habrá que atender, empero, a la evolución de esta doctrina a la luz de los nuevos planteamientos derivados de la Economía Circular, en cuanto abrigan postulados como la promoción de la compra y contratación de productos, materiales y servicios de proximidad como sistema de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero inherentes al transporte, así como el apoyo a los productores locales, circunstancias a las que pudiera reconocerse un interés general que justifique el arraigo territorial en la solvencia o criterios de adjudicación.
Habrá que atender, empero, a la evolución de esta doctrina a la luz de los nuevos planteamientos derivados de la Economía Circular, en cuanto abrigan postulados como la promoción de la compra y contratación de productos, materiales y servicios de proximidad como sistema de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero inherentes al transporte, así como el apoyo a los productores locales, circunstancias a las que pudiera reconocerse un interés general que justifique el arraigo territorial en la solvencia o criterios de adjudicación.
En esta sintonía, cobra interés destacar la excepción que, en materia de residuos, ya se ha reconocido en la Sentencia 1447/2021, de 9 de diciembre, del Tribunal Supremo, como consecuencia del principio de autosuficiencia y proximidad que inspira aquella regulación. La controversia de origen versaba sobre la conformidad a derecho de la adjudicación del contrato de servicios de recogida, transporte y eliminación de desechos hospitalarios, al existir un criterio de adjudicación que favorecía a las empresas prestadoras de dichos servicios que estaban establecidas en la comunidad autónoma, en la medida en que se otorgaba determinada puntuación a las empresas que contaran con una planta de gestión de residuos próxima a las capitales de las provincias.
La sentencia analiza, en primer lugar, la normativa de residuos, sobre los cimientos de la Directiva 2008/98/CE, de 19 de noviembre de 2008, cuyo artículo 16 establece como principios relevantes en la gestión de residuos los de autosuficiencia y proximidad, que se incorporan igualmente en la primigenia Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos, interpretado por la Sentencia 216/2017, de 9 de febrero, del Tribunal Supremo en el sentido de que los flujos de determinadas categorías de residuos “deberán necesariamente eliminarse o valorizarse, según sea el caso, en el territorio de la comunidad autónoma donde se generen, siempre que existan instalaciones habilitadas para ello. Y si no fuera así, en aquellas instalaciones existentes en otras comunidades autónomas que geográficamente se encuentren más próximas al lugar de generación de los residuos”.
En la adecuada conciliación de dichos principios de autosuficiencia y proximidad con los de igualdad y no discriminación en la contratación pública, el Tribunal Supremo otorga prevalencia a la normativa de residuos, porque considera que existe una razón de interés general para priorizar el criterio de proximidad, de manera que se fija como doctrina jurisprudencial que “la utilización de un criterio de baremación en un proceso de adjudicación contractual de servicios de recogida, transporte y eliminación de desechos hospitalarios que puntúa, y por lo tanto prima, la cercanía de una instalación respecto del lugar donde se genera el residuo, no puede considerarse contrario al derecho comunitario. Antes, al contrario, queda amparado por el principio de proximidad recogido en la normativa de la Unión, tal y como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y en la normativa nacional, sin que se aprecie vulneración del principio de igualdad y no discriminación”.
Autor/a: Fernando Luque Regueiro
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