1. Difícil debe ser la puesta en marcha de una zona de bajas emisiones (ZBE), cuando se suceden los pronunciamientos judiciales que anulan las ordenanzas que las establecen (no todas, también se salva alguna).
El último caso conocido es el de Segovia. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León n.º 99/2025, de 16 de mayo (recurso núm. 72/2024), anula la Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones en Segovia, de 31 de mayo de 2024 (BOP de 21/6/2024).
Su interés reside en que, a diferencia de otros casos, en los que la anulación se debe al incumplimiento del procedimiento general de aprobación de normas —inexistencia o insuficiencia de los análisis de impacto, MAIN incompleta, vulneración de los principios de buena regulación—, aquí las normas incumplidas han sido las que regulan el procedimiento “específico” de aprobación de una ZBE.
A diferencia de otros casos, aquí las normas incumplidas han sido las que regulan el procedimiento “específico” de aprobación de una ZBE.
2. La regulación de las ZBE está contenida en dos disposiciones básicas, dictadas al amparo del artículo 149.1.23.ª CE: la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LCC), y el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones.
La LCC obliga a los municipios de más de 50.000 habitantes a adoptar “planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad” (PMUS); planes que deben incluir “el establecimiento de zonas de bajas emisiones” (art. 14.3.a). El RD 1052/2022, además de reiterar esta previsión (“corresponde a las entidades locales la regulación de las ZBE”, de conformidad con el artículo 14.3 LCC, “las cuales estarán contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible”, art. 2.2), dispone que, “con carácter previo al establecimiento de una ZBE, se deberá elaborar un proyecto” con un determinado contenido mínimo (art. 10.1), y que “las entidades locales deberán someter el proyecto de ZBE a información pública, durante un plazo no inferior a treinta días” (art. 11).
Estas son las normas que, según el TSJ, se han visto vulneradas en la tramitación de la Ordenanza de Segovia sobre la ZBE. En su FJ 5, la sentencia declara que no consta que el proyecto de ZBE, “que es un documento imprescindible dentro del trámite de redacción de la Ordenanza”, se haya aprobado y sometido a información pública. Y por lo que respecta al PMUS, el FJ 8 señala que no solo es necesario que exista un PMUS, que en el caso de Segovia existe (se aprobó el 3 de abril de 2014, diez años antes de la ZBE), sino que además este plan debe incluir el establecimiento de las ZBE, cosa que no ocurre en este supuesto.
En definitiva, la anulación de la Ordenanza se basa en dos omisiones: la de un PMUS que prevea la ZBE y la del proyecto de ZBE. El TSJ deja muy clara la secuencia impuesta por la LCC y el RD 1052/2022: “con carácter previo a la aprobación de la ordenanza, e inclusive a la aprobación del proyecto a que se refiere el artículo 2.1 del Real Decreto 1052/2022, es preciso que estas zonas de bajas emisiones estén contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible, como se recoge en el núm. 2 de este art. 2” (FJ 8). En otros términos, pero trazando idéntica secuencia, lo dice la sentencia del TSJ de Extremadura citada por el TSJ de Castilla y León: “las ZBE tienen que estar contempladas en el PLAN, donde se fijarán sus determinaciones esenciales, junto con el resto de actuaciones a llevar a cabo en la globalidad del municipio para obtener una movilidad sostenible, que luego serán desarrolladas por la Ordenanza Municipal, previa elaboración de un proyecto (artículo 10.1 del Real Decreto), que será sometido a información pública (artículo 11)” [Sentencia 118/2025, de 21 de marzo, del TSJ de Extremadura (recurso núm. 379/2024)].
3. Nos encontramos, por tanto, con tres pasos sucesivos, cada uno con su trámite de información pública:el PMUS que incluya la implantación de la ZBE, el proyecto de ZBE y el proyecto de ordenanza.
Nos encontramos con tres pasos sucesivos, cada uno con su trámite de información pública.
La participación pública en la elaboración del PMUS viene impuesta por la Ley 27/2006, de 18 de julio, sobre acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente (arts. 16 y 17), y la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (art. 101.5).
Por lo que se refiere a los otros dos pasos, parece cuestionable que, cuando se va a implantar una ZBE, primero se deba aprobar y someter a información pública el proyecto de ZBE y, después, haya que aprobar y someter también a información pública el proyecto de norma que la establece. La redundancia parece evidente, máxime en un caso como el de Segovia, que no incluyó la regulación de la ZBE en una disposición más amplia sobre movilidad, sino que decidió aprobar una ordenanza específica, referida a la ZBE.
4. El TSJ desestima las alegaciones de la demanda relativas al procedimiento de aprobación de ordenanzas: rechaza los reproches sobre la ausencia de la MAIN (FJ 9); da por buenos los análisis de impacto presupuestario y económico (FJ 7), el de impacto de género (FJ 10) y los informes ambientales (FJ 11); descarta la infracción de los principios de buena regulación (FJ 12), y considera suficiente la valoración de alternativas menos restrictivas (FJ 13).
5. En definitiva, y volviendo al principio, esta vez la sentencia se basa en la normativa sobre estas zonas, pero el resultado es el mismo que en los casos anteriores: la anulación (total o parcial) de la ordenanza recurrida. Quiere ello decir que a la complejidad del procedimiento de elaboración de las normas municipales (analizada en este blog por Cayetano Prieto) se le añade, en el caso de las ZBE, la que introduce la regulación estatal de este instrumento.
El resultado es que la puesta en marcha de las ZBE se está convirtiendo en una carrera de obstáculos, para solaz de sus detractores. Se echa en falta una simplificación del procedimiento de aprobación establecido, que quizás se podría abordar con ocasión de la modificación anunciada del RD 1052/2022. La extraordinaria complejidad del procedimiento actual se lo está poniendo muy difícil a los ayuntamientos que hacen frente a la obligación de adoptar esta medida de gestión de la movilidad, destinada a mejorar la calidad del aire que respiramos.
La puesta en marcha de las ZBE se está convirtiendo en una carrera de obstáculos.
Autor/a: Javier Calvo García
imagen: «iStock.com/santirf/»