Durante años se ha pensado que el cese de los funcionarios públicos que ocupan puestos de libre designación se configuraba como una prerrogativa libérrima, ejercitándose esta sin cuidado de motivar las razones que detonaban el cese.
Ello se sustentaba principalmente en el artículo 58.1 del Reglamento General de Ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado, y en el artículo 80.4 del Estatuto Básico del Empleado Público. Ambos insistían en el carácter discrecional del cese de los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación.
Sin embargo, el Tribunal Supremo ha venido columbrando recientemente la necesidad de acotar los referidos ceses a ciertos parámetros, sobre la base del deber de motivación de los actos discrecionales, conformando una jurisprudencia que complica considerablemente las posibilidades de acometer los ceses de los funcionarios que ocupan tal categoría de puestos.
La Sentencia 1198/2019, de 19 de septiembre, principia este nuevo sendero interpretativo, exigiendo la motivación expresa de los ceses con un determinado contenido. El núcleo fundamental en que se fundaba la Sala de instancia combatida era precisamente la innecesariedad de dicha motivación, al considerar que lo mismo que el nombramiento se basa en la confianza entre quien nombra y el nombrado, el cese responde correlativamente a la pérdida de esa confianza, pérdida que se considera implícita en el propio acto de cese, sin necesidad, por tanto, de motivación explícita. En paralelo, se consideraba que el control jurisdiccional de la discrecionalidad no puede extenderse a las razones que justifican el cese.
Tales fundamentos son rebatidos por el Tribunal Supremo. Se perfila el concepto de “confianza”, deslingándolo de la confianza propia de los puestos del personal eventual, respecto de los que sí se reconoce la libertad de cese “sin dar especial razón y eso sin olvidar que la suerte de ese funcionario eventual va ligada a la de quien le nombró”.La confianza propia de los puestos de libre designación, empero, ha de ser distinta de aquella, al presentarse en un sistema de provisión de puestos de trabajo —aunque excepcional— reservado a funcionarios de carrera, “en el que si bien hay un componente de confianza en el designado, tal confianza se basa en sus cualidades profesionales”.Se mantiene, no obstante, que el funcionario de carrera que desempeña un puesto de libre designación no ostenta un derecho a la inamovilidad (solo predicable del sistema de concurso), sino un interés en su permanencia, que trae su causa de una designación que se basa en un juicio de libre apreciación, “por lo que quien lo designó puede juzgar que las condiciones subjetivas u objetivas, tenidas en cuenta para la designación, pueden haber desaparecido o cambiado”.
Ahora bien, se afirma taxativamente que el cese exige motivación, de suerte que “al funcionario cesado debe dársele razón de por qué las razones de oportunidad, basadas en la confianza e idoneidad apreciada para el puesto y que llevaron a su elección, ya no concurren o si concurren qué otra circunstancia objetiva determina la pertinencia del cese”.
Al funcionario cesado debe dársele razón de por qué las razones de oportunidad, basadas en la confianza e idoneidad apreciada para el puesto y que llevaron a su elección, ya no concurren.
Finalmente, se aquilatan los límites del control jurisdiccional de la discrecionalidad, de suerte que “la razón o razones del cese no serán enjuiciables en lo que tiene de libre apreciación; ahora bien, es exigible que se explicite evitándose expresiones opacas, estandarizadas, que puedan encubrir una intención patológica por falsa, caprichosa o ajena a los requerimientos del puesto o a las exigencias de idoneidad profesional que llevaron a la elección”.
Esta nueva doctrina se ha ido precisando en sentencias posteriores. La Sentencia 723/2021, de 24 de mayo, introduce algunos matices de relieve. Se avanza en la interpretación del concepto de “confianza”, negando que se trate “de la mera confianza personal entre quien debe decidir la provisión de este modo y el nombrado”. Al contrario, “la idoneidad en la que piensa la Ley es otra cosa, tiene carácter profesional, dice relación a la capacidad para asumir la responsabilidad que entraña el desempeño del puesto y es la que ofrece el fundamento al nombramiento que, dentro de esos márgenes, puede hacer libremente el órgano competente”. Por tanto, lo relevante es la confianza profesional, más allá de la relación estrictamente personal entre los sujetos, acomodándose en mayor grado a los principios de mérito y capacidad que presiden la relación estatutaria de los empleados públicos.
La valía de esta precisión tiene su alcance en el contenido de la motivación del cese, pues “ha de comprender las razones por las que quien lo acuerda entiende que el titular de ese puesto de trabajo ya no es idóneo para seguir desempeñándolo”, lo que tiene una clara finalidad elusiva de la indefensión, pues se afirma el derecho que asiste al funcionario cesado “a que se le expliquen las razones de su cese de manera que pueda combatirlas”.
A partir de estos dogmas se ahonda con mayor detalle en el contenido de la motivación, de forma que, desde un punto de vista negativo, esta no ha de consistir “en el mero criterio del titular del órgano competente o en el hecho de que sea sustituido por otro”,y desde una perspectiva positiva, las motivaciones de los ceses “han de contar con un fundamento material, bien de carácter objetivo, vinculado a las exigencias del puesto de trabajo, de su contenido, bien de carácter subjetivo, ligado al desempeño del mismo por el cesado o de una y otra naturaleza, pero suficiente en todo caso para determinar de manera perceptible la inadecuación, la inidoneidad sobrevenida de su titular”.
Es llano que nuestro Alto Tribunal quiere acotar los ceses a aquellos supuestos en los que de manera palmaria el funcionario ha perdido sobrevenidamente las aptitudes y capacidades que requiere el desarrollo de un puesto de trabajo caracterizado por su especial responsabilidad.
Nuestro Alto Tribunal quiere acotar los ceses a aquellos supuestos en los que de manera palmaria el funcionario ha perdido sobrevenidamente las aptitudes y capacidades que requiere el desarrollo de un puesto de trabajo caracterizado por su especial responsabilidad.
Siendo así, las razones que se expongan como motivación del cese pueden ser refutadas por el funcionario mediante su impugnación, con la carga de probar que esas razones no responden a una realidad, quebrando así la presunción de legalidad del acto administrativo de cese, con la contrapartida de que la Administración tendrá que rebatir la contravención probatoria del funcionario. Se abunda, por tanto, en la idea de que el control jurisdiccional de la discrecionalidad de los ceses alcanza indudablemente al enjuiciamiento de la certeza de las razones que se aduzcan en la motivación de los mismos.
La Sentencia 424/2023, de 29 de marzo, apuntala y profundiza en esta doctrina con cierto requiebro en punto a las razones que pueden motivar el cese, y es que se prescinde de la artificiosa distinción entre inidoneidad sobrevenida objetiva y/o subjetiva —diferencia que se antojaba de difícil comprensión—, vindicando llana y claramente que la motivación “dé razón de por qué la confianza profesional que motivó el nombramiento ha decaído y por qué ya no se reúnen las condiciones para desempeñar un destino atendiendo a sus requerimientos”. Se apunta, además, que las causas que se invoquen en la motivación han de poderse vincular con esa inidoneidad sobrevenida, pues en caso contrario no serán válidas.
Finalmente conviene reseñar, siguiendo la Sentencia 40/2024, de 15 de enero, que la falta de motivación o su insuficiencia determina la invalidez del acto de cese, lo que implica como regla general (salvo que proceda la retroacción del procedimiento) la reposición en el puesto de trabajo, según se indica expresamente, a lo que habría que añadir, a nuestro juicio, el abono de las diferencias salariales devengadas entre el cese y la reposición.
Autor/a: Fernando Luque Regueiro
imagen: «iStock.com/Ivan Las Heras»