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Veinte años del régimen económico-financiero de los municipios de gran población

Gobernanza
Veinte años del régimen económico-financiero de los municipios de gran población
César Martínez Sánchez
Profesor titular de Derecho Financiero y Tributario. Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid
Fecha: 15/11/2023
Contrariamente a lo que cantaba Carlos Gardel, veinte años sí son algo en lo que respecta a la vigencia y actualidad del régimen económico-financiero de los grandes municipios, instaurado en 2003 dentro del Título X, “Régimen de organización de los municipios de gran población”, de la LBRL, que trató —con las luces y las sombras que a continuación se expondrán— de adaptar la normativa a las particularidades de este tipo de municipios.

En particular, este régimen fue introducido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), a través de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (LMMGL). Dentro de este régimen especial, se incluyeron medidas de carácter presupuestario y otras relacionadas con la gestión tributaria de este tipo de entidades locales.

Así, en lo que se refiere a las normas de carácter presupuestario, se previó, acertadamente, la creación de uno o varios órganos para el ejercicio de las funciones de presupuestación, contabilidad, tesorería y recaudación. Junto con lo anterior, se recogieron unos denominados “criterios” para la gestión económico-financiera que han quedado desactualizados con el paso de los años y, sobre todo, superados por una regulación general mucho más densa y específica.

En lo que se refiere a las normas de carácter presupuestario, se recogieron unos denominados “criterios” para la gestión económico-financiera que han quedado desactualizados con el paso de los años y, sobre todo, superados por una regulación general mucho más densa y específica.

En efecto, en el marco europeo de endurecimiento de las condiciones relativas a la estabilidad presupuestaria de los Estados miembros, en nuestro país se modificó el texto constitucional en 2011 para reforzar estas medidas de disciplina presupuestaria. En particular, el reformado artículo 135 de la Constitución contiene tres importantes consecuencias para el ámbito presupuestario local (no solo, por tanto, para los grandes municipios), que se exponen a continuación.

En primer lugar, en lo que se refiere a las entidades locales, se decidió ir más allá de la prevención del déficit excesivo y del genérico principio de estabilidad presupuestaria, para instaurar la regla del equilibrio presupuestario, que solo obliga a este tipo de entidades y no al resto de niveles de poder territorial (art. 135.2 in fine CE). Así pues, a las entidades locales se les ha impuesto —en la propia Constitución— la más estricta restricción que proscribe cualquier resultado presupuestario deficitario.

En segundo lugar, al igual que ya se afirmaba en la redacción original, la elaboración de los presupuestos habrá de tener presente que los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de todas las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos, a lo que la reforma ha añadido —sin que quede claro con qué efectos reales— que “su pago gozará de prioridad absoluta”. En cumplimiento de esta regla, los plenos de las entidades locales vendrán obligados a incluir en todo caso los créditos destinados a amortizar su deuda, sin que puedan ser objeto de enmienda o modificación.

En tercer lugar, en el art. 135.4 CE se realiza una remisión a una ley orgánica de desarrollo, que se materializó en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF). De su contenido, a estos efectos, se han de destacar la regla de gasto, los mecanismos para asegurar el cumplimiento de la disciplina presupuestaria, y el destino obligatorio que habrá de darse al superávit público. La crisis derivada de la COVID-19 ha supuesto la suspensión temporal de estas reglas fiscales, que, en principio, volverán a estar en pleno vigor en el ejercicio 2024. En todo caso, junto con la adaptación a los previsibles cambios que se producirán en la normativa comunitaria, el legislador tiene por delante el reto de modificar las actuales reglas fiscales, sobre todo en lo que se refiere a la regla de gasto, de forma que se modulen en función de la concreta situación económico-financiera de cada municipio.

Igualmente, en lo que se refiere al control interno de los grandes municipios, en estos veinte años se han producido reformas normativas de calado para lograr un control económico-presupuestario más riguroso y reforzar el papel de la función interventora en las entidades locales. En particular, el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por fin desarrolló el régimen jurídico del control interno en las entidades del sector público local. En este ámbito, las mejoras deben pasar por, al menos, lo siguiente: establecer controles sobre el gasto público más ágiles, sobre todo en atención a la rápida ejecución que debe hacerse del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia; y, por otro lado, clarificar las tareas de control jurídico de las decisiones municipales, evitando los habituales solapamientos que existen en la actualidad.

En este ámbito, las mejoras deben pasar por, al menos, lo siguiente: establecer controles sobre el gasto público más ágiles, sobre todo en atención a la rápida ejecución que debe hacerse del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia; y, por otro lado, clarificar las tareas de control jurídico de las decisiones municipales, evitando los habituales solapamientos que existen en la actualidad.

En cuanto a la materia tributaria, el desarrollo de órganos especializados en la aplicación de los tributos era una necesidad que se justificaba, entonces y ahora, por la ingente gestión tributaria que incumbe a los municipios de gran población. Sin embargo, queda pendiente profundizar en la autonomía tributaria de este tipo de entidades locales que, no se olvide, en algunos casos manejan presupuestos superiores a los de algunas comunidades autónomas españolas.

Asimismo, se ha de subrayar el acierto que supuso la creación de órganos especializados para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas en los municipios de gran población. Sin embargo, a lo largo de estos años también se han puesto de manifiesto dos insuficiencias en esta materia: la resistencia que algunos municipios han mostrado a la creación de estos órganos (cuya respuesta jurídica está pendiente de sentencia por parte del Tribunal Supremo); y la inexistencia, en el resto de municipios que no pueden ser considerados como de gran población, de una vía de recurso satisfactoria, toda vez que solo existe el recurso de reposición obligatorio.

En definitiva, se puede afirmar que los cambios introducidos por la LMMGL fueron positivos, si bien han resultado —en su mayoría— superados por el desarrollo del régimen económico-financiero común a todos los municipios. Junto con los retos que se han señalado, quizás también es el momento de plantearse la necesidad de crear un régimen específico para los municipios (muy) pequeños, cuyas particulares características podrían aconsejar la existencia de una normativa ad hoc. Esta cuestión, sin embargo, tendrá que ser objeto de reflexiones posteriores.

Sobre todo lo expuesto diserto con mayor profundidad en mi reciente artículo: “Evaluación del régimen económico-financiero de los municipios de gran población”, publicado en el núm. 63 de la revista QDL – Cuadernos de Derecho Local (pp. 144-170).

Autor/a: César Martínez Sánchez

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