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¿Una función pública específica para los pequeños municipios?

Gobernanza
¿Una función pública específica para los pequeños municipios?
Ramon Galindo Caldés
Profesor agregado de Derecho Administrativo. Universitat Oberta de Catalunya
Fecha: 14/12/2022
Las propuestas para un régimen diferenciado en los pequeños municipios dejan de lado la regulación de su función pública, con una estructura y problemas específicos que necesitan también de una regulación especial o diferenciada.

El debate sobre el reto demográfico y la despoblación ha puesto en el centro de la agenda política dar una respuesta a los problemas de lo que se ha llamado la España vaciada. Uno de los más relevantes, la fragmentación de la planta local, tiene como consecuencia la incapacidad para la prestación de servicios públicos, e incluso importantes problemas para su funcionamiento ordinario. La fragilidad institucional de los pequeños municipios tiene un reflejo también en su estructura del empleo público, constituida por plantillas escasas y con una posición central del funcionario de habilitación nacional (FHN).

Los problemas de la función pública en los pequeños municipios son los mismos que en el resto de la Administración local (envejecimiento, temporalidad, etc.), pero añadiendo otros derivados de su condición. Algunos de ellos tienen que ver con el escaso atractivo de los puestos de trabajo en los pequeños municipios. Entre otros, retribuciones menores (o menores expectativas de mejora retributiva) o dificultades para la carrera administrativa o la movilidad, la formación o el trabajo en equipo. Los puestos de trabajo en muchas ocasiones son un paso temporal hacia otros en municipios de mayor población. En el caso de los FHN hay que añadir la acumulación de funciones, la alta temporalidad y la ausencia de carrera. Otros problemas tienen que ver con la debilidad de los propios municipios para la selección o gestión de sus recursos humanos y la dependencia de los entes supramunicipales.

Los problemas de la función pública en los pequeños municipios tienen que ver con el escaso atractivo de los puestos de trabajo, y con la debilidad de los propios municipios para la selección o gestión de sus recursos humanos y la dependencia de los entes supramunicipales.

Las Directrices Generales de Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico, aprobadas por el Consejo de Ministros de 29 de marzo de 2019, identificaban algunas acciones específicas en materia de empleo público en los pequeños municipios. Entre otras, medidas de carácter retributivo (mejora del complemento de destino en puestos de trabajo de atención al ciudadano), de movilidad interadministrativa, de incentivos a la fijación de residencia o mejoras de las condiciones de trabajo en núcleos rurales (ayudas, permisos o medidas de conciliación de la vida personal y familiar), de formación o de trabajo colaborativo, entre otras. Una larga lista de actuaciones pendientes de ser materializadas.

Sí se han avanzado medidas en el Anteproyecto de Ley del régimen de organización de los municipios de menor población o en riesgo de despoblación: la primera, encomendar la selección del personal municipal a las diputaciones provinciales (u órganos equivalentes) a través de un convenio de colaboración, con el apoyo del INAP; la segunda, una directriz hacia la exención o la agrupación de los puestos de trabajo de FHN; la tercera, la constitución de “agrupaciones de ámbito autonómico” para el sostenimiento de personal común (funcionario o laboral, con exclusión de los FHN) o la compartición de una sede administrativa común.

Algunas acciones específicas en materia de empleo público en los pequeños municipios: encomendar la selección del personal municipal a las diputaciones provinciales (u órganos equivalentes); la agrupación de los puestos de trabajo; la constitución de “agrupaciones de ámbito autonómico” para el sostenimiento de personal común.

Se ha defendido la superación de los problemas de los pequeños municipios a través de las fusiones municipales, siguiendo una lógica de economía de escala. Es un razonamiento que choca con la realidad del territorio y que ha tenido un éxito casi nulo en las últimas décadas. En el ámbito de la función pública podría lograrse una mayor masa crítica en las plantillas a través de su agregación, tal y como plantea el Anteproyecto de Ley. Es un mecanismo que ya existe en el caso de los FHN (buena parte de los municipios más pequeños han recurrido a la agregación de puestos), y habría que ver qué implantación tendrían las agrupaciones que se proponen. En cualquier caso son mecanismos aislados que intentan resolver algunas dificultades de los pequeños municipios (selección, plantillas y FHN), pero no abordan los problemas del empleo público de forma conjunta. Se trata más de “especificidades” en materia de función pública que de “un régimen ad hoc para sus empleados públicos”, como anuncia el Anteproyecto.

Cuestión diferente es el debate sobre el régimen especial para los pequeños municipios y si este debiera contener también especificidades en materia de función pública. Partimos de la idea de que hay que cambiar la perspectiva sobre los pequeños municipios, partir de las necesidades y posibilidades de autoadministración de estos municipios para configurar su Administración (Carbonell Porras, E. [2021]. ¿Un estatuto básico para los municipios pequeños?: Un comentario de urgencia. REALA, 15, 58-70). El propio Anteproyecto justifica en su exposición de motivos que la Ley “[…] trata de dotar a los municipios de menor población o en riesgo de despoblación de un régimen de organización básico, en virtud del principio de diferenciación”. Principio que contemplan los estatutos de autonomía catalán (EAC) y valenciano (EACV) —y de forma más difusa el de Andalucía (art. 98.2)—, así como las leyes de régimen local de Baleares, Comunidad Valenciana, Andalucía y País Vasco (en diferente grado). Se trata, en definitiva, de que la legislación sobre régimen local tenga en cuenta “las diferentes características demográficas, geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y de capacidad de gestión” de los municipios (art. 88 EAC), o simplemente de que “la distribución de las responsabilidades administrativas entre las diversas Administraciones locales” tenga en cuenta “las características que presenta la realidad municipal” (art. 64.2 EACV).

Se trata de dotar a los municipios de menor población o en riesgo de despoblación de un régimen de organización básico, en virtud del principio de diferenciación.

De la misma forma, habría que pensar qué función pública es necesaria en el entorno rural, y crear un régimen especial (o especificidades) que permita a los pequeños municipios cumplir sus funciones de forma efectiva. Un régimen que debería incorporar no solo aspectos aislados, sino un marco específico para el empleo público en los pequeños municipios.

Autor/a: Ramon Galindo Caldés

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