El Decreto-ley sujeta al régimen de licencia urbanística previa el destino de las viviendas al uso turístico en los municipios con problemas de acceso a la vivienda y los municipios en riesgo de romper el equilibrio del entorno urbano por una alta concentración de viviendas de uso turístico. El propio Decreto-ley enumera los municipios a los que es de aplicación dicho régimen de licencia, que tiene una duración de 5 años prorrogable por periodos sucesivos.
La demanda imputa la vulneración del principio de autonomía local al hecho de que el Decreto-ley “no reserva a los municipios afectados ninguna intervención en el diseño normativo de tal régimen jurídico ni en la delimitación de su ámbito de aplicación, sino que les imponen la exigencia de licencia sin que exista proporción entre dicha imposición y el elevado grado de intensidad de los intereses locales en la materia”.
Con el fin de resolver la cuestión planteada, el Tribunal Constitucional, como ya viene siendo habitual, confecciona un apretado resumen de su propia doctrina que considera aplicable al caso, aunque no se limita a ello, sino que también incorpora nuevas consideraciones. Y en efecto, aquí radica el interés de esta sentencia, puesto que aporta una significativa novedad, que se concreta en el párrafo siguiente:
“A partir, especialmente, de la STC 41/2016, la doctrina constitucional sobre la autonomía local viene prescindiendo del concepto de garantía institucional para referirse a la autonomía local como un principio en sentido técnico-jurídico. La garantía constitucional de la autonomía local comprende, en definitiva, un núcleo mínimo de autonomía que no puede ser desconocido por los poderes públicos –en particular, por los legisladores estatal y autonómico, cada uno en el ámbito de sus competencias–, pero también les dirige un mandato de optimización para la consecución de los mayores niveles posibles de autonomía local” (FJ 6.b).
De esta manera, el Tribunal, por una parte, viene a reconocer que la aplicación de la figura de la garantía institucional, ampliamente criticada por la doctrina científica, resulta insuficiente por su orientación meramente defensiva o negativa; aunque se resiste a prescindir de la misma, por más que afirme lo contrario, puesto que sigue utilizando la idea de “un núcleo mínimo de autonomía que no puede ser desconocido por los poderes públicos”.
Por otra parte, y aquí está lo más novedoso, el Tribunal especifica que el principio de autonomía local incluye el mandato dirigido a los poderes públicos, en particular a los legisladores estatal y autonómico, de promover y conseguir el mayor grado posible de autonomía local. Este es el significado de la “optimización” a que alude el Tribunal Constitucional, por primera vez, en la Sentencia 64/2025, y que, según él, exige que, en materias de interés municipal, “la falta de atribución de competencias a los municipios o su restricción cuente con una justificación suficiente”.
Este es el significado de la “optimización” a que alude el Tribunal Constitucional, por primera vez, en la Sentencia 64/2025, y que, según él, exige que, en materias de interés municipal, “la falta de atribución de competencias a los municipios o su restricción cuente con una justificación suficiente”.
No obstante, a la hora de aplicar esta doctrina al caso enjuiciado, la Sentencia, como he dicho, no prescinde de seguir utilizando la técnica de la garantía institucional, pues lo primero que valora es que la incidencia de las previsiones impugnadas sobre las competencias urbanísticas municipales “no llega al punto de eliminar toda capacidad de intervención de los municipios en el régimen de las viviendas de uso turístico”.
En cuanto a la “justificación suficiente” de la intervención del legislador, el Tribunal analiza, entre otros aspectos, el contenido de la memoria de elaboración del Decreto-ley impugnado —lo que denota la relevancia de este documento—, así como el conjunto de competencias municipales en materia urbanística que no se ven afectadas por la regulación, para concluir que a los municipios todavía “se les asegura un importante nivel de participación en este ámbito, correlativo a la intensidad de sus intereses en la materia”. Intereses locales que no son exclusivos porque —declara la Sentencia— “tanto la vivienda como la ordenación del territorio y el urbanismo son materias de fuerte interés supramunicipal, hecho que determina que sean objeto de sendas competencias exclusivas autonómicas”.
En primer lugar, hay que puntualizar que esta última inferencia no parece correcta, puesto que el hecho de que esas materias sean objeto de competencia exclusiva autonómica según el artículo 148 CE y los correspondientes preceptos del Estatuto de Autonomía nada tiene que ver con su carácter “supramunicipal”, sino más bien con su carácter “infraestatal”.
En segundo lugar, el modo de razonar del Tribunal no se dirige en puridad a averiguar si se consigue “el mayor nivel posible de autonomía”, como exigiría el mandato de optimización según él mismo dice, o, lo que es lo mismo, si se produce “la menor restricción posible de la autonomía”, obligada por la preservación de otro principio o bien constitucional digno de mayor protección en el caso concreto. Y no lo puede hacer, entre otras cosas, porque ello requeriría conocer y valorar si existen otras alternativas normativas menos restrictivas de la autonomía y de las competencias municipales. Por lo que se ha de quedar en el análisis de la “justificación suficiente”.
No obstante, la Sentencia no invoca en ningún momento ningún otro principio o bien constitucional de carácter sustantivo ante el cual, después de la debida ponderación, deba ceder el principio de la autonomía local. Únicamente se limita a comprobar que la regulación del uso turístico de las viviendas encaja en la competencia de la comunidad autónoma en las materias de vivienda, ordenación del territorio y urbanismo, y que, como dije, todavía les asegura un “importante nivel de participación en este ámbito, correlativo a la intensidad de sus intereses en la materia”.
Desde luego, hay que valorar positivamente el nuevo perfil del concepto constitucional de la autonomía local que introduce la Sentencia, y que viene avalado por la doctrina científica desde hace tiempo (Francisco Velasco). Pero la concreta forma de su aplicación, ya en la misma Sentencia, dista de ser coherente y operativa. En este sentido, el voto particular formulado a la Sentencia califica el concepto de la “optimización” de innecesario overruling, que por lo demás es considerado una mera obiter dicta porque no es aplicado en la resolución del caso enjuiciado.
La efectividad del concepto de autonomía local como mandato de optimización va a requerir con toda seguridad un proceso de concreción en el método interpretativo y en los procedimientos normativos. Porque, en el fondo, se trataría de una derivación, salvadas las distancias, del principio de proporcionalidad y de necesidad de la regulación, al que ya estamos acostumbrados en el ámbito de los derechos y libertades personales y económicas, trasladado ahora a la incidencia sobre la autonomía y las competencias locales.
Precisamente en la protección de aquellos derechos y libertades, en los últimos tiempos asistimos a una aplicación muy exigente, y a veces excesiva, por parte de los tribunales contencioso-administrativos, de los principios de buena regulación y de los requisitos documentales y procedimentales relativos a la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general, incluidos las ordenanzas y los reglamentos locales.
No es de descartar, aún con los tiempos que le son propios, que de una manera progresiva se pueda ir decantando la tendencia de que la garantía constitucional de la autonomía local no va a depender tanto del contenido normativo de la ley impugnada como de los elementos formales, documentales y procedimentales relativos a su elaboración en los que se pueda encontrar la suficiente justificación de que la ley impugnada ya consigue el máximo posible de autonomía local.
La garantía constitucional de la autonomía local no va a depender tanto del contenido normativo de la ley impugnada como de los elementos formales, documentales y procedimentales relativos a su elaboración en los que se pueda encontrar la suficiente justificación de que la ley impugnada ya consigue el máximo posible de autonomía local.
Autor/a: Tomàs Font i Llovet