Al revisar los portales de transparencia de los municipios, se observa que estos cada vez elaboran más planes y de mayor calidad. Sin embargo, también es cierto que hay importantes carencias metodológicas y temáticas, así como un desconocimiento sobre la preceptividad de planificar a escala local. Los municipios elaboran (casi todos) los planes que les exige una normativa con rango de ley. Sin embargo, el resto de los planes (denominados planes sectoriales o no normativos) son redactados en menor medida; de hecho, algunos municipios no elaboran ningún plan sectorial.
¿Los municipios deben planificar?
La obligación de planificar por parte de las Administraciones públicas encuentra su primer fundamento en el artículo 103.1 de la Constitución Española, en relación con el artículo 3.1.g) de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público, que establece que las Administraciones deben respetar el principio de planificación, dirigir su acción por objetivos, controlar la gestión y evaluar los resultados de las políticas públicas que desarrollan.
Es decir, los entes locales tienen que elaborar los planes que la normativa con rango de ley exige, pero también deben planificar el conjunto de sus actuaciones de gobierno mediante la planificación sectorial, garantizando una gestión pública orientada a la mejora de su eficacia y eficiencia. La existencia de planes normativos no agota la función de planificación municipal, sino que se complementa con la planificación sectorial, cuya estructura y contenidos quedan a criterio del planificador. Esto es así dado que, como entes políticos legítimos que son, tienen potestad para decidir qué problemas van a priorizar en la planificación sectorial y cómo los van a abordar, en función de la propuesta programática que los ha llevado, precisamente, a dicho gobierno local.
Los entes locales tienen que elaborar los planes que la normativa con rango de ley exige, pero también deben planificar el conjunto de sus actuaciones de gobierno mediante la planificación sectorial.
¿Qué temáticas abordan los planes normativos y los planes sectoriales?
En general, los planes suelen tener por objeto una sola materia o temática, por ejemplo, el urbanismo o la igualdad, por lo que, en este sentido, todos los planes serían sectoriales, deriven de una norma o no. Sin embargo, a efectos de una clasificación operativa, es práctico diferenciar entre los planes normativos y los sectoriales.
A efectos de una clasificación operativa, es práctico diferenciar entre los planes normativos y los sectoriales.
La mayoría de los planes normativos vienen determinados por leyes autonómicas, si bien también los hay que derivan de leyes del Estado o de la Unión Europea. Algunos ejemplos son los planes urbanísticos, de protección civil, movilidad, igualdad interna, desplazamiento de empresa, medidas antifraude o control tributario. Por otro lado, ejemplos de planes sectoriales serían, entre otros, los planes de mandato, juventud, envejecimiento activo, educación, equipamientos culturales, deportes.
¿Es obligatorio publicar los planes elaborados?
Los Gobiernos locales deben informar a la ciudadanía de todos los planes que elaboran, tal y como establece la Ley estatal 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Esta normativa también exige que se publiquen los resultados y el grado de cumplimiento de dichos planes, acompañados de indicadores que permitan evaluar su eficacia y valorar el impacto de la gestión municipal. De este modo, los ciudadanos pueden conocer el contenido del plan aprobado, su ejecución y los logros obtenidos, lo que promueve una mayor transparencia y confianza en la Administración local.
¿Qué planes municipales se elaboran?
La mayor parte de la planificación elaborada a nivel local corresponde a planes normativos con rango de ley. Según un estudio sobre la planificación vigente en 2025 en los 311 municipios de la provincia de Barcelona, los planes normativos constituyen el 56 % de los 1460 planes publicados en los portales de transparencia municipales, porcentaje que sube al 63 % si se analiza el promedio de planes normativos por municipio.
Aunque resulta ardua la tarea de comparar cuantitativamente los planes normativos y los planes sectoriales —los planes normativos son fijos, pero la posibilidad de desglosar la planificación sectorial es muy amplia—, es evidente que existe un déficit en la planificación sectorial, según se desprende de los datos analizados para los municipios de la provincia de Barcelona. Dado que la planificación sectorial debería abarcar todas las áreas de acción de gobierno, sería esperable que existiera un mayor número de planes sectoriales y, sin embargo, la media es solo de 1,5 por municipio.
Aunque resulta ardua la tarea de comparar cuantitativamente los planes normativos y los planes sectoriales —los planes normativos son fijos, pero la posibilidad de desglosar la planificación sectorial es muy amplia—, es evidente que existe un déficit en la planificación sectorial.
A su vez, se observa una relación directa entre la elaboración de planes sectoriales y la disposición de subvenciones para ello, así como una tendencia a planificar por razones de oportunidad y urgencia.
¿Qué consecuencias tiene la ausencia de planificación?
Actualmente, no existe ningún mecanismo jurídico que garantice la elaboración ni la implementación de los planes, aun cuando está demostrado que la ausencia de planificación merma la eficacia y eficiencia de la gestión de los recursos públicos. Y si bien la planificación ha ganado importancia, la cultura de la planificación aún no es lo suficientemente sólida como para que la ciudadanía exija mayores responsabilidades a los cargos electos, quienes deciden si se elaboran o no los planes.
En la práctica, la elaboración y revisión de los planes responde más a la iniciativa, los compromisos y las capacidades de los equipos de gobierno y del personal técnico de las entidades locales, que a la existencia de mecanismos que garanticen el cumplimiento obligatorio de la planificación.
¿Por qué se planifica tan poco?
Existe un corpus metodológico sobre la planificación, creado principalmente desde las disciplinas de economía, de ingeniería y del desarrollo organizacional. No obstante, está claro que la planificación administrativa tiene casuísticas y perfiles propios que demandan respuestas que estas áreas no pueden proporcionar. Por ello, en nuestra opinión, sería necesario que la planificación administrativa contara con una disciplina propia y especializada.
Todo lo anterior permite afirmar que, aunque la cultura de la planificación ha ganado musculatura en los últimos años, requiere de más avances. Las causas de los déficits de la planificación a escala local son variadas, pero sobresalen cuatro. En primer lugar, la planificación implica un proceso complejo y exige una importante inversión de tiempo y recursos, elementos no siempre disponibles ni priorizados en la Administración local. La segunda razón es el desconocimiento existente sobre el carácter obligatorio y la utilidad real de la planificación. En tercer lugar, destaca la ausencia de una disciplina específica en planificación administrativa que aporte un marco conceptual y metodológico propio, capaz de subsanar los dos problemas anteriores. En cuarto lugar, hay que tener en cuenta que a pesar de la existencia de líneas de apoyo económico y técnico para elaborar planes que ofrecen las Administraciones supralocales (especialmente las diputaciones), incluso así, la capacidad de gestionar la elaboración directa o indirecta de la planificación sectorial en los municipios pequeños es muy limitada, cuando no prácticamente inexistente.
Todo lo anterior permite afirmar que, aunque la cultura de la planificación ha ganado musculatura en los últimos años, requiere de más avances.
Una vez detectadas tanto las dificultades como los puntos fuertes —entre los que destacan un aumento de la planificación sectorial no normativa y una mejora sustancial de la metodología usada—, es posible plantear una hoja de ruta para mejorar la cultura de la planificación a escala local.
Autor/a: Alba Caballé Rivera