La utilización de medios electrónicos en el funcionamiento de los órganos colegiados se contempla inicialmente en la disposición adicional primera de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, y se ha generalizado con la aprobación de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Según su artículo 17 todos los órganos colegiados pueden constituirse y funcionar a distancia, empleando los medios electrónicos, como los telefónicos o los audiovisuales, salvo que su reglamento interno recoja expresa y excepcionalmente lo contrario.
Respecto de los plenos de las corporaciones locales es la propia Ley 40/2015, en su disposición adicional vigesimoprimera, la que excluye la aplicación de la regulación general sobre órganos colegiados, lo que incluye también la celebración de las sesiones a distancia. Lo mismo sucede respecto de los órganos colegiados del Gobierno de la nación y de las comunidades autónomas.
Respecto de los plenos de las corporaciones locales es la propia Ley 40/2015 la que excluye la aplicación de la regulación general sobre órganos colegiados, lo que incluye también la celebración de las sesiones a distancia.
Este panorama general cambió con la crisis sanitaria provocada por la COVID-19. En relación con el Gobierno de la nación, el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, curiosamente aprobado dos días antes de la declaración del estado de alarma por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, añade la disposición adicional tercera a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para admitir que “en situaciones excepcionales, y cuando la naturaleza de la crisis lo exija”, el presidente del Gobierno decida motivadamente que celebren sesiones telemáticas el Consejo de Ministros y las comisiones delegadas del Gobierno (inicialmente se incluye también a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, hasta su exclusión por Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio). La celebración de sesiones, adopción de acuerdos y aprobación de actas a distancia por medios electrónicos requiere, además, que los miembros se encuentren en territorio español, quede acreditada su identidad, se asegure que la comunicación entre ellos sea en tiempo real y se garantice el carácter secreto o reservado de sus deliberaciones.
Respecto de los plenos locales, es el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, el que añade el nuevo apartado 3 al artículo 46 LBRL, que es del siguiente tenor:
“En todo caso, cuando concurran situaciones excepcionales de fuerza mayor, de grave riesgo colectivo, o catástrofes públicas que impidan o dificulten de manera desproporcionada el normal funcionamiento del régimen presencial de las sesiones de los órganos colegiados de las Entidades Locales, estos podrán, apreciada la concurrencia de la situación descrita por el Alcalde o Presidente o quien válidamente les sustituya al efecto de la convocatoria de acuerdo con la normativa vigente, constituirse, celebrar sesiones y adoptar acuerdos a distancia por medios electrónicos y telemáticos, siempre que sus miembros participantes se encuentren en territorio español y quede acreditada su identidad. Asimismo, se deberá asegurar la comunicación entre ellos en tiempo real durante la sesión, disponiéndose los medios necesarios para garantizar el carácter público o secreto de las mismas según proceda legalmente en cada caso”.
En todo caso, cuando concurran situaciones excepcionales de fuerza mayor, de grave riesgo colectivo, o catástrofes públicas que impidan o dificulten de manera desproporcionada el normal funcionamiento del régimen presencial de las sesiones de los órganos colegiados de las Entidades Locales, estos podrán constituirse, celebrar sesiones y adoptar acuerdos a distancia por medios electrónicos y telemáticos, siempre que sus miembros participantes se encuentren en territorio español y quede acreditada su identidad.
Este mismo precepto puntualiza que se consideran medios electrónicos válidos las audioconferencias, videoconferencias, u otros sistemas tecnológicos o audiovisuales que garanticen adecuadamente la seguridad tecnológica, la efectiva participación política de sus miembros, la validez del debate y votación de los acuerdos que se adopten.
Superada esta situación, no caben sesiones plenarias telemáticas, salvo que vuelvan a concurrir “situaciones excepcionales de fuerza mayor, de grave riesgo colectivo, o catástrofes públicas que impidan o dificulten de manera desproporcionada” la presencialidad.
Este nuevo artículo 46.3, claramente inspirado en la reforma de la Ley del Gobierno de la nación, ha permitido que los plenos y las juntas de gobierno local hayan podido reunirse telemáticamente mientras estaban vigentes las restricciones a la movilidad y a las reuniones de personas ocasionadas por la pandemia. Superada esta situación, no caben sesiones plenarias telemáticas, salvo que vuelvan a concurrir “situaciones excepcionales de fuerza mayor, de grave riesgo colectivo, o catástrofes públicas que impidan o dificulten de manera desproporcionada” la presencialidad. Los términos en los que está redactado el precepto son claros y contundentes. Recordemos ahora la jurisprudencia constitucional que ha puesto de relieve la singularidad de los órganos de gobierno, que justifica la inaplicación general del uso de los medios telemáticos como sucede con los órganos colegiados administrativos. Así, la STC 19/2019, de 12 de febrero, subraya la importancia de la interrelación directa e inmediata en los procesos deliberativos, que “garantiza que puedan ser tomados en consideración aspectos que únicamente pueden percibirse a través del contacto personal”: “el contraste de opiniones y argumentos entre personas que se hallan en lugares distintos no permite percibir las intervenciones espontáneas, los gestos o reacciones —la denominada comunicación no verbal— de la misma forma que en una reunión presencial. La separación física no permite conocer todo lo que está sucediendo en el otro lugar, por lo que el debate puede no discurrir de la misma manera y cabe que la decisión no se decante en el mismo sentido. Por avanzados que sean los medios técnicos que se empleen, una comparecencia telemática no puede considerarse equivalente a una comparecencia presencial”.
La STC 19/2019, de 12 de febrero, subraya la importancia de la interrelación directa e inmediata en los procesos deliberativos, que “garantiza que puedan ser tomados en consideración aspectos que únicamente pueden percibirse a través del contacto personal”.
La STC 45/2019, de 27 de marzo, precisa que, aunque ninguna objeción existe para el empleo de medios telemáticos en la remisión de la documentación y la convocatoria o de las actas, deben rechazarse respecto de las actuaciones que constituyen el núcleo de su función, como es la forma de celebrar las sesiones, deliberar y adoptar acuerdos.
Con apoyo en esta sentencia, la STC 45/2019, de 27 de marzo, precisa que, aunque ninguna objeción existe para el empleo de medios telemáticos en la remisión de la documentación y la convocatoria o de las actas, deben rechazarse respecto de las actuaciones que constituyen el núcleo de su función, como es la forma de celebrar las sesiones, deliberar y adoptar acuerdos. Además, el TC señala que “si el ejercicio de determinadas competencias se confía a un órgano colegiado es para que sean varias personas quienes se corresponsabilicen de la decisión y que, antes de ser adoptada esta, se haga por los miembros un previo turno de exposición de los diversos puntos de vista, mediante el intercambio de opiniones, pareceres y enfoques. Si el debate previo no fuera esencial para la adopción de decisiones colectivas, las sesiones del órgano colegiado se podrían sustituir por la comunicación al presidente del criterio individual de cada miembro sobre cada asunto del orden del día, computándose luego el resultado final”. En mi opinión, estos argumentos son también de aplicación a los plenos de las entidades locales, que tampoco pueden emplear de forma generalizada los medios telemáticos en el desarrollo de la sesión. Naturalmente esto no impide la remisión por correo electrónico de la convocatoria, la documentación relativa a los asuntos incluidos en el orden del día o el acta de la sesión.
Si el debate previo no fuera esencial para la adopción de decisiones colectivas, las sesiones del órgano colegiado se podrían sustituir por la comunicación al presidente del criterio individual de cada miembro sobre cada asunto del orden del día, computándose luego el resultado final.
Distinta cuestión es que se articulen medios que permitan la participación en una sesión de quien no pueda asistir personalmente por razones justificadas. Desde 2013, la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, admitía que la concejala que, por razón de su maternidad, y quienes, por su hospitalización o enfermedad grave debidamente acreditadas, estén imposibilitados para asistir a las sesiones del pleno, delegaran su voto en otro concejal. Pero, en la actualidad, parece más sencilla la participación telemática del miembro en cuestión. Así lo ha hecho la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, de la Conferencia de Titulares de Alcaldías y Presidencias de Diputación, el estatuto de los miembros de las entidades locales y la información en los plenos de Castilla y León, que, en su artículo 16, dispone que los miembros que tengan baja por riesgo durante el embarazo, que disfruten del permiso de maternidad o paternidad, así como aquellos que padezcan enfermedad prolongada grave que clara y justificadamente impida su asistencia personal, podrán asistir a distancia a las sesiones plenarias mediante videoconferencia u otro procedimiento similar, participando en la votación de los asuntos a tratar, siempre que quede garantizado el sentido del voto y la libertad para emitirlo. De esta forma se facilita el ejercicio de los derechos de participación que corresponde a los miembros cuando circunstancias ajenas a su voluntad impiden su asistencia física a las sesiones plenarias, y, consecuentemente, debe admitirse y regularse expresamente como ha destacado la doctrina.
En conclusión, aunque no debe aceptarse que los plenos locales recurran a las sesiones a distancia de manera generalizada, sí resultaría necesario regular expresamente y de forma general la participación en los debates y votaciones de los miembros que, por razones justificadas, no puedan asistir a las sesiones.
Autor/a: Eloísa Carbonell Porras
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