La Sentencia examinada trae causa de un recurso de casación interpuesto por la Generalitat Valenciana contra la STSJ de la Comunidad Valenciana n.º 1577/2021, por la que se declaró contrario a derecho y, en consecuencia, nulo el Decreto 58/2018, de 4 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunidad Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunidad Valenciana (PATIVEL).
Las tres cuestiones de interés casacional que aborda la STS 712/2023 (rec. 4035/2021) son:
a.- Si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia (entre otras, STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14) en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma).
b.- Si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia «neutros» (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia.
c.- Qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica.
A tales efectos, el análisis parte de una distinción elemental: la diferencia entre instrumentos de ordenación territorial e instrumentos de ordenación urbanística. Así, señala el Tribunal que ordenación territorial y urbanismo son conceptos próximos y relacionados, pero diferenciables (tal y como se deduce, sin dificultad, del tenor de los artículos 148.1.3.ª de la Constitución y 4.1 del TRLS de 2015, entre otros).
Efectivamente, la ordenación territorial se refiere “a las grandes magnitudes, a las decisiones básicas condicionantes de la estructura, disposición y composición de las actividades en el territorio, dirigida a evaluar las características de un determinado territorio, así como su posición y función en la economía del conjunto; mientras que el urbanismo tiene, por el contrario, una magnitud local, referida al espacio de convivencia humana y, por tanto, a una acción pública de regulación directa y precisa del uso del suelo”.Es decir, que la ordenación del territorio tiene por objeto establecer las “directrices generales”a las cuales deben someterse los instrumentos de ordenación urbanística, destacando que “los planes de acción territorial se limitan a establecer criterios generales de ordenación, sin que ello comporte de modo directo e inmediato la transformación del suelo” (STS 712/2023, rec. 4035/2021).
Esta distinción conceptual determina, a juicio del Tribunal, que “está justificado que el régimen jurídico aplicable a los planes de ordenación territorial (de ámbito autonómico o, en todo caso, supralocal) no sea exactamente coincidente con el de los planes urbanísticos (de ámbito local o municipal) o que, incluso, el cumplimiento de un mismo requisito pueda ser exigido en ambos casos con diferentes niveles de intensidad”, pero precisando que la determinación del régimen jurídico aplicable al plan, así como la del nivel de intensidad exigible en el cumplimiento de los requisitos procedimentales para su aprobación, no dependerán de la denominación o categorización del instrumento —como de ordenación territorial, o bien de ordenación urbanística—, sino del contenido material del mismo, y del carácter más o menos sustancial o esencial que, atendiendo a dicho contenido material, deba atribuirse a un determinado requisito formal, moderando así, en atención al principio de proporcionalidad, las eventuales consecuencias jurídicas de la inobservancia de dicho requisito.
Está justificado que el régimen jurídico aplicable a los planes de ordenación territorial no sea exactamente coincidente con el de los planes urbanísticos o que, incluso, el cumplimiento de un mismo requisito pueda ser exigido en ambos casos con diferentes niveles de intensidad.
Partiendo de la referida distinción conceptual entre ordenación territorial y urbanística, y en cuanto a la primera cuestión de interés casacional, la Sentencia precisa que el PATIVEL es un instrumento que protege el suelo, pero no lo transforma. Y, en consecuencia, la doctrina establecida en la STS 725/2016, de 31 de marzo, respecto de la exigibilidad del estudio económico-financiero en toda clase de instrumentos de ordenación urbanística, no es aplicable al caso, por tratarse de un instrumento de ordenación territorial cuyo objeto es la protección y no la transformación del suelo. No obstante—matiza la Sentencia—, la naturaleza reglamentaria de todo instrumento de ordenación territorial obliga a que exista alguna previsión referida al coste económico que pudiera comportar su aprobación —una memoria económica—, de acuerdo con lo señalado en la jurisprudencia del Tribunal acerca del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general (por todas, STS de 15 de marzo de 2019, rec. 618/17).
La exigibilidad del estudio económico-financiero en toda clase de instrumentos de ordenación urbanística, no es aplicable al caso, por tratarse de un instrumento de ordenación territorial cuyo objeto es la protección y no la transformación del suelo.
En cuanto a la segunda cuestión de interés casacional, el Tribunal recuerda la doctrina plasmada en la STS 1750/2018, y reiterada posteriormente (SSTS 426/2020 y 176/2022), en relación con la obligatoriedad de tener en cuenta el impacto de género en la elaboración y tramitación de los planes urbanísticos, sin que sea “necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos”,añadiendo la Sentencia aquí comentada que “respecto de la exigibilidad en los proyectos reglamentarios de los informes de impacto en la familia, infancia y adolescencia tampoco cabe albergar duda alguna”.En cuanto al alcance de los informes que evalúen el impacto de los instrumentos en los precitados ámbitos, estos habrán de ser más o menos detallados en función de la menor o mayor generalidad de sus determinaciones, de forma que, concretamente respecto de la cuestión de los informes “neutros”, establece la siguiente doctrina:
El Tribunal recuerda la obligatoriedad de tener en cuenta el impacto de género en la elaboración y tramitación de los planes urbanísticos.
“Si en el caso enjuiciado cabe deducir que realmente se llevó a cabo el análisis del impacto que las determinaciones del plan de ordenación territorial podrían tener sobre el género, familia, infancia y adolescencia, los informes ‘neutros’ no serán equivalentes a inexistentes; por el contrario, cuando pueda inferirse que se ha utilizado una fórmula rituaria para afirmar la neutralidad de la norma a esos efectos, pero que no ha existido realmente un análisis sobre el particular, esos informes deben reputarse inexistentes”.
Finalmente, en cuanto a la tercera cuestión casacional, con base en la distinción conceptual previamente expuesta que constituye la idea fuerza que guía el conjunto de la resolución, el Tribunal fija como doctrina que “el estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica de un plan de ordenación territorial, debe incluir, además de la referencia al alcance y contenido del plan propuesto, aquellas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa, con el fin de prevenir o corregir los efectos adversos sobre el medio ambiente de la aplicación del plan o programa”.
El estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica de un plan de ordenación territorial, debe incluir, además de la referencia al alcance y contenido del plan propuesto, aquellas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables.
En conclusión, si esta Sentencia es novedosa, en cuanto precisa y delimita los efectos de previa doctrina casacional en la materia, esal propio tiempo continuista en el esfuerzo que ha venido realizando el Tribunal Supremo por introducir un criterio de proporcionalidad a la hora de determinar el contenido y alcance que debe darse a los informes de evaluación de los múltiples impactos que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística producen, en atención al contenido material de dichos instrumentos, y no tanto a su formal denominación.
Importantísima Sentencia, pues, cuyos principios subyacentes deben servir de guía al planificador en su misión de crear una ordenación eficaz, alejándola de la inseguridad jurídica y del desprestigio normativo que comporta la nulidad de los planes.
Autor/a: Jorge González Fol