La modalidad de alojamiento que hoy se encauza jurídicamente a través de la figura de las viviendas de uso turístico (VUT) ha de ponerse en relación con dos distintos modelos económicos que convergieron en su origen e influyeron, desde distintos puntos de vista, en su definición y regulación actual. Las disposiciones autonómicas dictadas desde la competencia en promoción y ordenación turística han debido adaptarse, así, a las nuevas formas de prestación de servicios de alojamiento derivadas de la economía colaborativa y, además, incorporar al ordenamiento sectorial el contenido y las prescripciones de la normativa liberalizadora de las actividades y los servicios económicos.
Las leyes y los decretos turísticos han delineado y establecido unas características o notas definitorias comunes a la mayoría de las regulaciones sobre VUT. Algunas de estas notas, sin embargo, generan aún hoy muchas dudas. Así sucede con la de la habitualidad de las cesiones, que se construye, en muchos casos, en base a presunciones ligadas a uno, dos e incluso tres criterios, cuyo cumplimiento puede exigirse, a su vez, de forma alternativa o acumulativa. El contenido que algunas disposiciones le dan acaba convirtiendo a cualquier operador en un prestador habitual y, por lo tanto, profesional y sujeto a la regulación turística. Algo parecido sucede con la nota de la promoción o comercialización de viviendas a través de plataformas digitales como criterio para presumir no solo la mencionada habitualidad, sino la propia finalidad turística de la actividad, y, en definitiva, someter a intervención administrativa todas las cesiones de vivienda.
El análisis del concepto de VUT y sus notas definitorias plantea dudas y algunas preguntas que no se pueden ignorar. Una de ellas es si son las VUT, en realidad, una figura válida para regular el alojamiento colaborativo.
En este sentido es necesario apuntar que el principal obstáculo del marco regulador reside en la falta de parámetros claros que permitan distinguir entre el ejercicio profesional de la actividad turística por parte de empresas u operadores turísticos y el ejercicio ocasional. Esto es necesario para determinar a qué requisitos de acceso al mercado deben ser sometidos los oferentes esporádicos, a través de la regulación administrativa, en caso de ser aplicable. No puede concluirse que, con excepciones, las notas que definen el concepto de VUT establezcan umbrales adecuados y efectivos para distinguir las categorías de proveedores que pueden operar en el alojamiento colaborativo. Por lo tanto, es difícil considerar que solo a través de las VUT se pueda regular completamente este fenómeno. Las dudas que algunas disposiciones generan sobre el régimen aplicable afectan, además, al principio de seguridad jurídica garantizado constitucionalmente.
En lo relativo al régimen de funcionamiento de la actividad, recordemos que el acceso para ejercer las VUT y la mayoría de las actividades y la prestación de servicios turísticos implica la presentación de una declaración responsable (DR) o comunicación. Si bien estas figuras, por definición, no llevan aparejada la incoación de un procedimiento en sentido estricto, sí son identificables en sus regímenes tres “momentos procedimentales”: el anterior a la presentación de la declaración, el momento de la presentación y el momento posterior.
En el momento anterior a la presentación de la DR es imprescindible que el interesado se relacione con la Administración municipal para la necesaria obtención de títulos habilitantes o informes, en cuanto la actividad debe desarrollarse con sujeción a la normativa sectorial que le es de aplicación. Estos títulos o informes orbitan en torno a tres áreas principales: construcción, medioambiente y urbanismo.
De la normativa analizada se desprende la existencia de dos grandes límites a la actividad de las VUT: los derivados del derecho público, en especial de la potestad urbanística y de planificación de la Administración municipal, y los derivados del derecho privado o de la normativa del régimen de propiedad horizontal, en cuanto las viviendas que se ubican en inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal deben incluir —en la DR de inicio de actividad— una declaración acerca de que los estatutos o acuerdos adoptados por la comunidad de propietarios no prohíben ni establecen restricciones del uso del inmueble al destino de VUT.
La eficacia de la declaración de inicio de actividad presentada ante el órgano autonómico competente depende, entonces, de la adecuación de la actividad a este previo esquema habilitante público y privado. Pasados unos años desde el dictado de los decretos reguladores de las VUT —y pulidos aspectos tales como requisitos de equipamiento, duración de las estancias, etc.—, el terreno resbaladizo se ubica aquí. Lo pone de manifiesto, por ejemplo, el hecho de que el centro de gravedad de las impugnaciones (de la CNMC y de distintas asociaciones relacionadas con el alojamiento colaborativo) se haya desplazado de la normativa turística a la urbanística.
La eficacia de la declaración de inicio de actividad presentada ante el órgano autonómico competente depende de la adecuación de la actividad a este previo esquema habilitante público y privado.
Pero no es el único terreno resbaladizo. Hay otro que comienza a despuntar. Los decretos autonómicos —a excepción del catalán— prevén que la DR que faculta el inicio de la actividad de VUT se presente ante el órgano turístico competente. Y aquí surge una cuestión práctica importante: ¿Ha dejado de ser obligatoria la DR o comunicación de inicio de actividad económica ante los ayuntamientos?; ¿las DR autonómicas han reemplazado a las municipales? Una muestra de las dudas que genera esta supuesta sustitución es que comienza a surgir cierta controversia que ya ha llegado a los órganos judiciales.
En caso de que la normativa sobre ejercicio de actividades económicas prescriba una DR o comunicación de inicio de actividad municipal, y la turística una DR, también de inicio, ante la autoridad autonómica competente, nos encontraríamos ante un claro caso de doble imposición de cargas con una misma finalidad, lo cual está prohibido no solo por los principios de necesidad y proporcionalidad, sino también por el artículo 69.6 LPACAP.
En nuestra opinión, el papel de la Administración local en el régimen de funcionamiento de las VUT debe ser reivindicado, pues la multitud de aspectos sobre los que se deben pronunciar los ayuntamientos lo justifica ampliamente. Resultaría razonable enclavar en la Administración local la competencia para recibir la comunicación previa o declaración responsable que faculte para el inicio de la actividad, y no desdibujar su capacidad de conocimiento y dominio sobre las actividades que se desarrollan en su ámbito territorial.
El papel de la Administración local en el régimen de funcionamiento de las VUT debe ser reivindicado, pues la multitud de aspectos sobre los que se deben pronunciar los ayuntamientos lo justifica ampliamente.
Esta opción se antoja más práctica, desde un punto de vista de economía o eficiencia procedimental. Por ello, los efectos positivos en términos de simplificación y eliminación de cargas, costes y trámites adicionales tanto para la Administración como para los titulares de la actividad nos llevan a valorar muy positivamente la opción adoptada por la Administración catalana, que ha eliminado la intervención de la Administración turística de la Generalitat en el trámite de inicio de las actividades.
Este post tiene su origen en el capítulo que, con el título: “Objeto y régimen de funcionamiento de las viviendas de uso turístico”, se integra en el libro Viviendas de uso turístico. Análisis de la situación actual y propuestas para la mejora de su marco regulatorio (pp. 85-138), dirigido por el profesor Alejandro Román Márquez y recién editado por la Fundación Democracia y Gobierno Local.
Una ampliación de este post puede encontrarse, también, en Rodríguez Font, M. (2023), «El régimen autonómico de habilitación de viviendas para uso turístico – Algunas propuestas de mejora regulatoria», Cuadernos Manuel Giménez Abad, 26, 53-81. Disponible en https://doi.org/10.47919/FMGA.CM23.0203.
Autor/a: Mariola Rodríguez Font