Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta) núm. 710/2025, de 5 de junio (ECLI:ES:TS:2025:2596):
RECURSO DE CASACIÓN: ANTECEDENTES
El presente pronunciamiento trae causa del recurso de casación núm. 2014/2023, interpuesto por la Junta de Andalucía, contra la sentencia núm. 17802/2022, de 5 de diciembre, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (en lo sucesivo, TSJAnd). En este último pronunciamiento, se estimó parcialmente la impugnación de una resolución, emitida por la Viceconsejería de Cultura y Patrimonio, de 9 de agosto de 2019, en la que, a su vez, se acordó desestimar el recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora dictada por la Delegación Territorial de Educación, Cultura y Deporte el 7 de abril de 2014.
La controversia tiene su origen en una sanción, impuesta por la Consejería de Cultura y Patrimonio Histórico, por importe de 100 001 euros, contra un particular que había solicitado la legalización de unas obras para la construcción de una piscina situada en una zona arqueológica protegida, catalogada como Bien de Interés Cultural. Contra la citada resolución se interpone un recurso contencioso-administrativo, en cuyo fallo se reduce la cuantía de la sanción a 10 000 euros, en virtud de la aplicación del principio de proporcionalidad (artículo 29 LRJSP). Aunque el TSJAnd reconoce que la sanción mínima prevista en la Ley 14/2007, de 26 de diciembre, de Patrimonio Histórico de Andalucía para la infracción cometida es la que ha impuesto la Administración, considera que esta debe reducirse atendiendo a las circunstancias del caso concreto, puesto que había quedado demostrada la falta de afectación a los yacimientos, la inexistencia de restos arqueológicos en dicha parcela, la ausencia de daño, la buena fe del infractor, incluso la autorización posterior de las Administraciones competentes, que permitían la terminación de las obras. A la luz de estas circunstancias, y en aplicación del principio de proporcionalidad, el tribunal de instancia acordó imponer la sanción en su grado inferior, decisión que fue impugnada por la Junta de Andalucía.
JUICIO DE LA SALA
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia versa en precisar si, en aplicación del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, resulta posible, en consideración de las circunstancias concurrentes, imponer la sanción inferior en grado a la prevista para la infracción efectivamente cometida.
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia versa en precisar si, en aplicación del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, resulta posible, en consideración de las circunstancias concurrentes, imponer la sanción inferior en grado a la prevista para la infracción efectivamente cometida.
Primeramente, el Tribunal Supremo analiza la posibilidad de aplicar retroactivamente el artículo 29.4 LRJSP, puesto que la infracción se había cometido con carácter previo a la entrada en vigor de dicha ley. A este respecto, se confirmaque el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables alcanza tanto a la tipificación de las infracciones y sanciones como al resto de elementos que integran el hecho sancionador, incluida la graduación.
El principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables alcanza tanto a la tipificación de las infracciones y sanciones como al resto de elementos que integran el hecho sancionador, incluida la graduación.
Tras fijar el régimen jurídico aplicable, el Tribunal Supremo examina si es conforme a derecho, de acuerdo con el artículo 29.4 LRJSP, que el tribunal de instancia imponga la sanción inferior en grado, esto es, la multa correspondiente a una infracción leve, por la comisión de una infracción calificada como grave. A la luz de las circunstancias concurrentes, el Alto Tribunal concluye que en el caso de autos existe una clara desproporción entre la multa impuesta a los particulares y la entidad de la infracción cometida y de los resultados derivados de la misma, por lo que considera acertada la decisión del tribunal de instancia de reducir la sanción.
A la luz de las circunstancias concurrentes, el Alto Tribunal concluye que en el caso de autos existe una clara desproporción entre la multa impuesta a los particulares y la entidad de la infracción cometida y de los resultados derivados de la misma, por lo que considera acertada la decisión del tribunal de instancia de reducir la sanción.
Más interesante, a nivel dogmático, es la reflexión efectuada por el órgano jurisdiccional en relación con el modo en que debe interpretarse la locución “inferior en grado”, debiendo precisarse si la misma significa que es posible imponer una sanción en la que se tomen como referencia los umbrales fijados para las infracciones leves o, sensu contrario, ha de imponerse la sanción mínima dentro del margen establecido para las infracciones graves. Tras efectuar una exhaustiva revisión de la jurisprudencia del TJUE, del TEDH y del TC, y de otras normas sectoriales, el Tribunal Supremo declara que lo lógico es sostener que el grado inferior está referido a la gravedad de las infracciones (de grave a leve), y que cuando el artículo 29.4 LRJSP utiliza esta expresión está permitiendo que se aplique la multa prevista para una infracción de menor gravedad, porque esos son los únicos grados utilizados por el legislador.
Más interesante, a nivel dogmático, es la reflexión efectuada por el órgano jurisdiccional en relación con el modo en que debe interpretarse la locución “inferior en grado”, debiendo precisarse si la misma significa que es posible imponer una sanción en la que se tomen como referencia los umbrales fijados para las infracciones leves o, sensu contrario, ha de imponerse la sanción mínima dentro del margen establecido para las infracciones graves.
El Tribunal Supremo declara que lo lógico es sostener que el grado inferior está referido a la gravedad de las infracciones (de grave a leve), y que cuando el artículo 29.4 LRJSP utiliza esta expresión está permitiendo que se aplique la multa prevista para una infracción de menor gravedad, porque esos son los únicos grados utilizados por el legislador.
Por último, el Tribunal Supremo afirma que esta interpretación amplia del principio de proporcionalidad es perfectamente compatible con los principios de legalidad y tipicidad, puesto que ha sido el propio legislador el que ha introducido un precepto que autoriza expresamente a hacer uso de esta posibilidad.
Autor/a: Noelia Betetos Agrelo
imagen: «iStock.com/marchmeena29/»