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Las actuaciones de dotación como instrumentos de transformación de la ciudad consolidada

Innovación y Sostenibilidad
Las actuaciones de dotación como instrumentos de transformación de la ciudad consolidada
Ignacio Amigo Castro
Técnico Administración General especialidad Administración Local
Fecha: 23/08/2023
La escasa regulación que de las actuaciones de dotación hace el legislador estatal sigue generando, aún hoy, dudas y malinterpretaciones en cuanto a su aplicación, límites y obligaciones. A través de un nuevo artículo 19 bis, el legislador madrileño ha establecido en su normativa autonómica una nueva regulación de las actuaciones de dotación, que va a permitir completar las referidas lagunas. Este post destaca las principales novedades regulatorias de esta figura urbanística.

Las actuaciones de dotación son instrumentos de gestión del suelo urbano de enorme trascendencia para la intervención en la ciudad consolidada. Se trata de una herramienta básica e imprescindible para llevar a cabo, en el marco del principio de desarrollo urbano sostenible, actuaciones de transformación urbana en suelo urbano consolidado con el fin de lograr una ciudad más densa, compacta, mixta, diversa y de mayor calidad urbana.

La hasta ahora vigente Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (en adelante LSCM), no recogía el concepto de actuación de dotación que se encuentra definido en el artículo 7 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU). Esta ausencia de regulación autonómica ha provocado una evidente situación de inseguridad jurídica, así como la declaración de nulidad de buena parte de las (pocas) actuaciones urbanísticas que se han tramitado a través de esta modalidad (por ejemplo, operaciones urbanísticas “Mahou-Calderón” o “Bernabéu-Opañel”)[1].

La reciente Ley 11/2022, de 21 de diciembre, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Actividad Económica y la Modernización de la Administración de la Comunidad de Madrid (Ley OMNIBUS), introduce, además de otras novedades en materia de suelo y urbanismo, una novedosa regulación de las actuaciones de dotación en su artículo 19 bis.

La reforma operada persigue tres objetivos fundamentales:

i.- Regular el concepto de actuación de dotación en la normativa urbanística madrileña.

ii.- Precisar las cesiones dotacionales y de aprovechamiento que deben realizarse en cada supuesto (concretando cuándo han de realizarse estas cesiones). 

iii.- Distinguir la actuación de dotación de la actuación de reforma o renovación de la urbanización, precisando en qué supuesto se produce una reforma o renovación de la urbanización.

De conformidad con el artículo 7.1.b) TRLSRU, son actuaciones de dotación “las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste”. Esta configuración legal estatal se completa con el artículo 18.2 TRLSRU, que recoge los deberes urbanísticos que comportan las mencionadas actuaciones de dotación. Así, aquellos suelos urbanos consolidados a los que una modificación de planeamiento atribuya un aumento de edificabilidad o densidad o establezca un nuevo uso (a uno de mayor rentabilidad económica), deberán asumir el deber de cesión de los suelos dotacionales (para mantener la proporción de dotaciones existentes con anterioridad) y de cesión de parte de la plusvalía generada en proporción al aprovechamiento adicional atribuido.

Si bien en la regulación que de estas actuaciones urbanísticas hace el legislador estatal se echa en falta un poco más de claridad, hay que destacar que la operatividad de las actuaciones de dotación es muy sencilla. Sobre la base de dos principios clásicos en la tradición urbanística española como son el de reparto de beneficios y cargas y el de participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística, el incremento de aprovechamiento a una o más parcelas concretas en suelo urbano consolidado, bien por incremento de edificabilidad o densidad, bien por cambio de uso a uno más lucrativo (o bien por la suma de ambos, cada uno de los cuales determinará la constitución de una actuación de dotación)[2], conllevará la generación de una carga (constituida en el caso de la legislación madrileña por una reserva de suelo destinada a redes públicas locales que deberá dimensionarse en la misma proporción en que aumente el aprovechamiento atribuido) y un deber (por el cual en la Comunidad de Madrid corresponde a la Administración un 5 % de las plusvalías generadas por la acción pública del planeamiento urbanístico, atendiendo únicamente al incremento de edificabilidad).

El incremento de aprovechamiento a una o más parcelas concretas en suelo urbano consolidado, bien por incremento de edificabilidad o densidad, bien por cambio de uso a uno más lucrativo, conllevará la generación de una carga y un deber.

Sobre esta base, el nuevo artículo 19 bis LSCM establece una regulación clara y concisa de las actuaciones de dotación que permite superar la reducida configuración jurídica estatal de este tipo de actuaciones. En este sentido, la definición del nuevo régimen de las actuaciones de dotación que efectúa dicho artículo, sumada a la perfecta descripción (casi a modo reglamentario) del régimen de cesiones que han de llevarse a cabo en cada supuesto (artículo 19 bis 2, 3 y 4) y la distinción que se hace entre estas y las actuaciones de reforma y renovación (artículo 19 bis 6), supone una determinación manifiesta y concreta de las reglas del juego, otorgando así a los diferentes operadores una seguridad jurídica notable y necesaria a la hora de la utilizar este tipo de herramientas.

Desde esta óptica, hay que destacar el concepto de “estándar dotacional establecido”, introducido por el legislador madrileño, cuya finalidad es determinar la cuantía de redes locales que se habrán de ceder en cada supuesto. Este estándar dotacional se recoge en los apartados 2.a) y 2.b) y está referenciado, bien a aquellas actuaciones en las que se vaya a producir un incremento de la edificabilidad (artículo 19 bis 2.a), señalándose que el estándar dotacional se calculará dividiendo las redes públicas locales existentes (excluidos los viarios) entre la edificabilidad lucrativa existente en el área homogénea de referencia, bien a aquellas actuaciones en las que se vaya a producir un incremento de la densidad (artículo 19 bis 2.b), en donde el estándar dotacional se calculará dividiendo las redes públicas locales existentes (excluidos los viarios) entre el número de viviendas existente en el área homogénea, estableciendo una referencia genérica de 1 vivienda por cada 100 m2 construidos, si el planeamiento no determina referencia alguna al número de viviendas.

Hay que destacar el concepto de “estándar dotacional establecido”, introducido por el legislador madrileño, cuya finalidad es determinar la cuantía de redes locales que se habrán de ceder en cada supuesto.

A partir de ahí, los apartados c) y d) de este artículo 19 bis 2 pormenorizan, distinguiendo entre actuaciones en suelo de uso residencial y actuaciones en suelo de uso no residencial, toda una serie de supuestos a los que, aplicando en cada caso el estándar dotacional recogido anteriormente, se adjudica un resultado, traducido en el deber de entregar a la Administración competente el suelo para redes públicas locales. Por último, hay que señalar en relación con estas cesiones para redes públicas locales, en consonancia con el artículo 18.2.b) TRLSRU, que este nuevo artículo 19 bis 3 prevé expresamente una serie de fórmulas alternativas en caso de justificarse la imposibilidad física de su materialización en el ámbito correspondiente, entre las que se encuentra su monetización con destino a la mejora de las redes públicas locales del área homogénea en un plazo máximo de 5 años desde su entrega.

Aplicando en cada caso el estándar dotacional recogido anteriormente, se adjudica un resultado, traducido en el deber de entregar a la Administración competente el suelo para redes públicas locales.

Para finalizar, únicamente queda hacer referencia al apartado 6 del citado artículo 19 bis, que recoge una definición de lo que se entiende por actuación de reforma o renovación de la urbanización. Opta el legislador madrileño por un criterio cuantitativo para definir este concepto. Es decir, se indica que cuando para la implantación de la mayor edificabilidad o densidad o nuevo uso característico sea necesario modificar las redes del conjunto de los servicios existentes en más de un cincuenta por ciento, estaremos ante una actuación de reforma o renovación de la urbanización. Efectivamente, esta distinción resulta más que pertinente, necesaria, por cuanto de ello se deriva (en relación con las obligaciones y los deberes vinculados a cada una de las distintas actuaciones) para los propietarios del suelo. La consideración de la actuación en una u otra categoría no es una cuestión menor ni baladí, pues el régimen de derechos y deberes de una u otra categoría es tan distinto que hará que la actuación prevista pueda, en su caso, ser viable o inviable.

Se indica que cuando para la implantación de la mayor edificabilidad o densidad o nuevo uso característico sea necesario modificar las redes del conjunto de los servicios existentes en más de un cincuenta por ciento, estaremos ante una actuación de reforma o renovación de la urbanización.

Autor/a: Ignacio Amigo Castro


[1] “Mahou-Calderón”: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 386/2016, de 30 de mayo de 2016, y Sentencia del Tribunal Supremo 2971/2017, de 20 de julio de 2017.

“Bernabéu-Opañel”: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 77/2015, de 2 de febrero de 2015.

[2] Vid. Gerardo Roger Fernández (2020). Para comprender las actuaciones de dotación (de una vez por todas). Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, 341, 19-40.

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