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La extinción de la relación de confianza en el régimen de buen gobierno de los altos cargos

Gobernanza
La extinción de la relación de confianza en el régimen de buen gobierno de los altos cargos
Antonio Descalzo González
Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid
Fecha: 26/07/2023
La relación de servicio del alto cargo ya no descansa solo en la tradicional confianza con la autoridad que lo nombró. El régimen de buen gobierno establece un modelo donde es posible el cese al margen de la confianza: la sanción de destitución por aplicación del derecho disciplinario y la separación por incumplimiento grave de las obligaciones del alto cargo.

1.- Planteamiento

En el régimen jurídico de buen gobierno de los altos cargos hay que distinguir tres situaciones fundamentales para la extinción de la relación de confianza trabada entre la persona y la organización administrativa:

i) la tradicional derivada de la estricta relación de confianza política, donde rige la regla de la libre remoción por parte de la autoridad que nombra;

ii) la sanción de destitución derivada de la infracción muy grave del régimen de buen gobierno, donde se aplica el derecho disciplinario al margen de la estricta relación de confianza;

iii) la separación derivada igualmente del régimen de buen gobierno por incumplimiento grave de las obligaciones asignadas al alto cargo. 

Como se ha dicho en otro lugar (“Los principios de buen gobierno en el ámbito local”, Anuario del Buen Gobierno y de la Calidad de la Regulación 2022, FDGL, Madrid, 2023, pp. 61-100), la superación de la regla de la estricta confianza política, como única técnica para fijar la relación de los titulares de los altos cargos con la organización pública, radica en el colapso producido en el sistema administrativo por su generosa utilización en la provisión de las estructuras administrativas.

La antigua percepción de que la libre separación de los agentes públicos hacía innecesario un derecho disciplinario ha fracasado.

La antigua percepción de que la libre separación de los agentes públicos hacía innecesario un derecho disciplinario ha fracasado.

El régimen de buen gobierno (Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno —LTBG— y Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado —LRAC—) trata de atajar la crisis de confianza causada por el fraude y la corrupción mediante el expediente de establecer el código de conducta que significa el régimen de buen gobierno.                         

La relación de servicio del alto cargo ya no descansa solamente en la tradicional relación de confianza con la autoridad que lo nombró. El buen gobierno establece un modelo donde es posible el cese al margen de la confianza: la sanción de destitución por aplicación del derecho disciplinario y la separación por incumplimiento grave de las obligaciones del alto cargo.

El buen gobierno establece un modelo donde es posible el cese al margen de la confianza: la sanción de destitución por aplicación del derecho disciplinario y la separación por incumplimiento grave de las obligaciones del alto cargo.

2.- La destitución disciplinaria en el buen gobierno de los altos cargos

Por lo que hace a la sanción de destitución, salvo que ya se hubiera cesado a la persona concernida, prevista en la LTBG y en LRAC por una infracción muy grave, acredita que las reglas de integridad del buen gobierno tienen una vocación ordenadora de las autoridades públicas más allá de la estricta relación de confianza.

La relación entre «confianza» y «observancia de las reglas de buen gobierno» deriva de que la segunda expresión alude a los requisitos para el acceso y desempeño del cargo para el que ha sido nombrado, mientras que la primera expresión atiende al vínculo entre el que designa y el designado.

En el ámbito local la sanción no resulta de aplicación a los cargos electos, toda vez que el artículo 25.3 LTBG indica expresamente que la aplicación del régimen del buen gobierno a los altos cargos o asimilados “no afectará, en ningún caso, a la condición de cargo electo que pudiera ostentar”, en línea con la STC 214/1998, de 11 de noviembre.

En el ámbito local la sanción no resulta de aplicación a los cargos electos, toda vez que el artículo 25.3 LTBG indica expresamente que la aplicación del régimen del buen gobierno a los altos cargos o asimilados “no afectará, en ningún caso, a la condición de cargo electo que pudiera ostentar”.

Si bien es cierto que el cese por pérdida de la confianza en sentido estricto impide, como dicen tanto el artículo 30.4 LTBG como el artículo 26.2.a) LRAC, la sanción de destitución por la comisión de una infracción muy grave, nada obsta, en caso de cese, a la debida resolución del expediente disciplinario de buen gobierno para la aplicación, en su caso, de las demás sanciones previstas en dichas normas. Y, desde luego, sin perjuicio de la posible responsabilidad penal o patrimonial por la conducta realizada.

3.- La separación por incumplimiento grave de las obligaciones en el régimen de buen gobierno de los altos cargos

La separación por incumplimiento grave de las obligaciones asignadas al alto cargo es una medida especialmente útil para garantizar el buen gobierno.

La separación por incumplimiento grave de las obligaciones asignadas al alto cargo es una medida especialmente útil para garantizar el buen gobierno.

El origen se encuentra en la regulación establecida para mantener la autonomía funcional de las autoridades independientes. La inamovilidad de sus miembros es pieza esencial de su independencia respecto del Ejecutivo y supone un alejamiento del modelo de funcionamiento del sistema de confianza política sobre el que descansa la noción de alto cargo. Pero es necesario que el Gobierno disponga de alguna posibilidad de cese en casos muy concretos y previa instrucción de expediente, pues esto permite el equilibrio entre la autonomía y la dirección de la Administración de que habla el artículo 97 CE.

Esta separación suscita riesgos para la autonomía de las autoridades independientes, pero acredita que las reglas del buen gobierno tienen una clara vocación ordenadora de las autoridades más allá de la relación de confianza y de la autonomía de determinadas organizaciones.

Esta causa de cese ha pasado a la LRAC en el artículo 2.2, pues el requisito de la honorabilidad exigido para el nombramiento debe concurrir en el alto cargo durante el ejercicio de sus funciones.

Aunque en la LRAC la falta de honorabilidad sobrevenida como causa de cese se predica de casos relacionados con la comisión de delitos o infracciones administrativas y parece, en primer término, que podría aplicarse solo a los altos cargos de autoridades independientes donde, como se ha dicho, aparece la idea del cese por el incumplimiento grave de las obligaciones del cargo, parece que este incumplimiento grave de las obligaciones del cargo es susceptible de extensión a cualquier otro alto cargo del sector público estatal como causa de cese independiente de la pérdida de confianza y de la sanción de destitución por infracción muy grave de la LTBG.     

Por tanto, al margen del cese tradicional por pérdida de confianza y de la destitución por la comisión de una infracción muy grave de la LTBG, el artículo 2.2 LRAC incluye expresamente una nueva causa de cese del alto cargo de aplicación obligada previo el correspondiente expediente. El incumplimiento grave de las obligaciones del alto cargo no requiere la comisión de una conducta tipificada como infracción muy grave y el consiguiente procedimiento administrativo sancionador, así como tampoco queda al mero albur de la subjetiva pérdida de confianza de la autoridad que hizo el nombramiento. Este incumplimiento grave de las obligaciones del cargo se configura como una competencia de inexcusable aplicación de oficio que refuerza el buen gobierno ante la inoperancia del cese por pérdida de confianza así como del derecho disciplinario de la LTBG.

El artículo 2.2 LRAC incluye expresamente una nueva causa de cese del alto cargo de aplicación obligada previo el correspondiente expediente. El incumplimiento grave de las obligaciones del alto cargo no requiere la comisión de una conducta tipificada como infracción muy grave y el consiguiente procedimiento administrativo sancionador, así como tampoco queda al mero albur de la subjetiva pérdida de confianza de la autoridad que hizo el nombramiento.

Siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo para la motivación del cese de funcionarios públicos en puestos de libre designación (STS de 19 de septiembre de 2019), el cese del alto cargo sujeto al buen gobierno debe ajustarse a exigencias formales como, por ejemplo, que lo acuerde el órgano competente, y, además, a tales exigencias formales se debe añadir la necesaria motivación, de suerte que al alto cargo cesado debe dársele razón de por qué las razones de oportunidad basadas en la estricta confianza que llevaron a su elección ya no concurren, o, por el contrario, concurre otra circunstancia objetiva que determina la pertinencia del cese, ya sea, como se ha visto, la destitución por sanción o la separación por incumplimiento grave de las obligaciones del cargo.

Autor/a: Antonio Descalzo González

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