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La carrera administrativa horizontal y su encaje en las limitaciones establecidas por las leyes de presupuestos generales del Estado desde una perspectiva local

Gobernanza
La carrera administrativa horizontal y su encaje en las limitaciones establecidas por las leyes de presupuestos generales del Estado desde una perspectiva local
Roger Càmara Mas
Responsable de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento del Vendrell. Investigador predoctoral del Departament de Dret Públic de la Universitat Rovira i Virgili
Fecha: 17/05/2023
La aplicación de la carrera administrativa horizontal y el reconocimiento del complemento de carrera suponen un importante impacto económico para las finanzas municipales, que tiene un difícil ajuste con los límites retributivos establecidos en la normativa presupuestaria.

El progreso del personal funcionario público en los distintos tramos o niveles de la carrera administrativa horizontal debería comportar una recompensa económica, de conformidad con el artículo 17 a) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP en adelante). La carrera administrativa horizontal no puede entenderse, a nuestro juicio, sin este complemento económico, como elemento estratégico para motivar al personal empleado y alinear los objetivos individuales con los corporativos. Este concepto forma parte de las retribuciones complementarias del personal funcionario de acuerdo con el artículo 24 a) del TREBEP.

El progreso del personal funcionario público en los distintos tramos o niveles de la carrera administrativa horizontal debería comportar una recompensa económica, de conformidad con el artículo 17 a) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP en adelante).

Mediante las sucesivas leyes de presupuestos generales del Estado, se establecen límites a los incrementos globales de las retribuciones de los empleados públicos en cada anualidad, como medida de contención del gasto público, al amparo de los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución Española.

Mediante las sucesivas leyes de presupuestos generales del Estado, se establecen límites a los incrementos globales de las retribuciones de los empleados públicos en cada anualidad, como medida de contención del gasto público, al amparo de los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución Española.

El artículo 19 Dos.1 de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, destaca, para esta anualidad, que las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2,5 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2022, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo. El apartado segundo del mismo artículo prevé también la aplicación de dos incrementos adicionales del 0,5 por ciento en función de la evolución del Producto Interior Bruto (PIB) y del Índice de Precios al Consumo Armonizado (IPCA). Respecto a la masa salarial del personal laboral, el apartado cuarto del mismo precepto determina que podrá incrementarse en el porcentaje máximo previsto en el apartado Dos del artículo, en términos de homogeneidad para los dos períodos objeto de comparación.

Esta regla general admite excepciones. El artículo 19 Siete de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, dispone que pueden realizarse adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo. Estas excepciones se han venido reconociendo de forma sistemática por las anteriores leyes de presupuestos generales del Estado, con un idéntico contenido.

Esta regla general admite excepciones.

El problema reside en determinar si la aplicación por primera vez de un sistema de carrera administrativa horizontal, con las inherentes consecuencias retributivas, puede tener cabida en estas excepciones. Una vez aplicado, en los siguientes ejercicios presupuestarios, deben observarse los límites a los incrementos retributivos fijados por las leyes de presupuestos generales del Estado.

Deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones en relación con la concurrencia de las excepciones:

a.- Las adecuaciones retributivas deben obedecer a razones finalistas: ser imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.

b.- Deben tener un carácter singular y excepcional.

c.- Los elementos señalados en las letras anteriores deben concurrir de forma cumulativa.

La jurisprudencia ha efectuado una interpretación restrictiva de los requisitos exigidos para apreciar las excepciones, sobre todo en lo concerniente a las notas de singularidad y excepcionalidad. Entre otras, pueden consultarse las sentencias del Tribunal Supremo 4110/2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª), de 13 de octubre de 2014 (recurso 4257/2012), ECLI:ES:TS:2014:4110; 5902/2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), de 17 de septiembre de 2012 (recurso 2838/2011), ECLI:ES:TS:2012:5902; 5741/2008 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª), de 16 de octubre de 2008 (recurso 5501/2004), ECLI:ES:TS:2008:5741; 6135/2005 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª), de 13 de octubre de 2005 (recurso 3620/2002), ECLI:ES:TS:2005:6135; 736/1998 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª), de 6 de febrero de 1998 (recurso 1225/1995), ECLI:ES:TS:1998:736.

La jurisprudencia ha efectuado una interpretación restrictiva de los requisitos exigidos para apreciar las excepciones, sobre todo en lo concerniente a las notas de singularidad y excepcionalidad.

Mientras el legislador estatal no establezca lo contrario, debe entenderse que la implantación por primera vez de la carrera administrativa horizontal no tiene encaje en las adecuaciones retributivas singulares y excepcionales que contempla la norma. Un sistema de carrera horizontal, por definición, debe tener un ámbito subjetivo de aplicación general y universal, que afecte a todos los empleados públicos de la entidad.

Debe entenderse que la implantación por primera vez de la carrera administrativa horizontal no tiene encaje en las adecuaciones retributivas singulares y excepcionales que contempla la norma.

En la misma línea, los incrementos retributivos derivados de la carrera horizontal no son imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, ni obedecen a una variación del número de efectivos asignados a cada programa o al grado de consecución de los objetivos fijados al mismo. En el caso de que los sistemas de carrera horizontal incorporen como factor a evaluar el cumplimiento de objetivos, podría sostenerse que realmente puede tener lugar esta excepción. Ahora bien, aunque admitiéramos esta posibilidad, los incrementos retributivos no tendrían carácter singular ni excepcional, en los términos anteriormente expuestos.

Algunas de las posibles soluciones que se plantean ante este escenario son las siguientes:

a.- La demora en el tiempo de los efectos económicos derivados de la progresión en los sistemas de carrera horizontal, en el sentido de que estos pueden materializarse a lo largo de distintos ejercicios presupuestarios.

b.- La sustitución del complemento de destino por el nuevo complemento de carrera, en los términos que han apuntado algunas leyes autonómicas, como la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha, o la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia.

c.- La necesidad de que el legislador estatal añada una nueva excepción a los límites a los incrementos retributivos, consistente en la aplicación por primera vez de un sistema de carrera horizontal.

Autor/a: Roger Càmara Mas

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