La Ley 57/2003, de medidas para la modernización del gobierno local (LMMGL), introdujo en la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), un nuevo título X. La reforma, basada en trabajos que habían dormitado largamente en los despachos ministeriales, inicialmente pretendía dar una respuesta a la sobrevenida desaparición, con la entrada en vigor de la LBRL, de las peculiaridades de los ayuntamientos de Madrid y Barcelona. Curiosamente, la tardía respuesta del legislador no resultó de aplicación al municipio de Barcelona hasta tres años después, con la aprobación de la Ley 1/2006, que regula su Régimen Especial, si bien es cierto que, previamente, por Ley de Cataluña 22/1998, se había aprobado la Carta Municipal de Barcelona; norma que, claramente, inspiró los trabajos ministeriales que desembocaron en la regulación del régimen especial de los municipios de gran población.
La reivindicación de Madrid y Barcelona de contar con un régimen propio —distinto del generalizado por la LBRL para todos los municipios, excepto los que funcionan en régimen de concejo abierto— encontró, inicialmente, el apoyo de los alcaldes de Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga y Bilbao, los cuales crearon el G7. Este grupo de presión, tras la asunción, en 1995, de la presidencia de la FEMP por la alcaldesa de Valencia, y con la aprobación de la Carta Municipal de Barcelona, en 1998, fue perdiendo consistencia, pasando la FEMP a liderar el abandono de la inicial barrera de 500 000 habitantes como cifra a partir de la cual un núcleo podría considerarse “gran ciudad”. Con esta nueva visión, el Senado, en marzo de 2003, aprobó el “Informe sobre las Grandes Ciudades y las Áreas de Influencia Urbana”, elaborado por el MAP, que, finalmente, fundamentó la reforma. Así, la LMMGL recogió una clasificación de municipios de gran población per se, incluyendo los de más de 250 000 habitantes o que, siendo capitales de provincia, superen los 175 000; y otra abierta, a iniciativa del ayuntamiento, y por acuerdo del órgano legislativo autonómico, que per accidens autoriza la aplicación del título X a municipios que, con independencia de su población, sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de sus instituciones; y también a los que, con más de 75 000 habitantes, presenten circunstancias especiales de orden económico, social, histórico o cultural.
Este nuevo régimen, inicialmente pensado para ayuntamientos de más de 500 000 habitantes, se extendió artificiosamente a municipios de tamaño intermedio, los cuales han de implantar obligatoriamente un sistema organizativo complejo y, a la vez, uniforme para todos ellos.
De esta forma, la LMMGL partió en dos la uniforme regulación del municipio, apareciendo, junto al sistema organizativo de régimen común, el de los municipios de mayor población. Este nuevo régimen, inicialmente pensado para ayuntamientos de más de 500 000 habitantes, se extendió artificiosamente a municipios de tamaño intermedio, los cuales han de implantar obligatoriamente un sistema organizativo complejo y, a la vez, uniforme para todos ellos, que obliga a seccionar la ciudad en distritos, aun cuando demográfica y territorialmente pudiera ser innecesario; contar con un director jurídico que asesora al alcalde y a los órganos directivos y que convive con un secretario del pleno y otro de apoyo al concejal secretario de la junta de gobierno local (estos últimos, habilitados nacionales con funciones de fe pública y asesoramiento legal preceptivo); replantear el reparto de funciones entre los responsables de la intervención, la tesorería y la recaudación; crear un órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, compuesto por tres miembros con adecuada competencia técnica; implantar el consejo social de la ciudad, integrado por representantes de las organizaciones económicas, sociales y profesionales; o crear la comisión especial de sugerencias y reclamaciones. Medidas, todas ellas obligatorias, que en un municipio de tamaño intermedio suponen una innecesaria carga burocrática y de recursos económicos.
Medidas, todas ellas obligatorias, que en un municipio de tamaño intermedio suponen una innecesaria carga burocrática y de recursos económicos.
Este sistema organizativo abotonado, pensado para las grandes metrópolis, debería haberse corregido, posibilitando que los ayuntamientos de tamaño mediano —en ejercicio de la potestad de autoorganización, y atendiendo a su número de habitantes, su extensión territorial, y los recursos humanos y económicos con que cuentan— pudieran, por ejemplo, considerar innecesaria la división del municipio en distritos, concebidos estos como órganos desconcentrados para la gestión de un porcentaje de los recursos presupuestarios; o prescindir, por su complejidad, del órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, que en la práctica, veinte años después, aún no ha sido creado en muchos de los ayuntamientos de tamaño intermedio que se rigen por la ley de grandes ciudades; o posibilitar que el secretario del pleno pueda acumular las raquíticas funciones que el artículo 126 de la LBRL atribuye al secretario técnico de apoyo al concejal-secretario de la junta de gobierno local, o que uno u otro asuman las funciones atribuidas al asesor jurídico. Otro tanto podría predicarse del consejo social de la ciudad, órgano también de naturaleza obligatoria, integrado teóricamente por representantes de las organizaciones sociales, económicas y profesionales, que en la mayoría de casos no cuenta con implantación en los medianos núcleos de población.
Tras una dilatada experiencia, de casi veinte años, en la que queda evidenciada la difícil aplicación del sistema organizativo del título X de la LBRL a los municipios de tamaño intermedio, debería procederse a su revisión, alumbrando una nueva regulación más flexible que posibilite su adaptación particular a cada municipio.
Tras una dilatada experiencia, de casi veinte años, en la que queda evidenciada la difícil aplicación del sistema organizativo del título X de la LBRL a los municipios de tamaño intermedio, debería procederse a su revisión, alumbrando una nueva regulación más flexible.
Al mismo tiempo, desde la consideración de que las grandes urbes, para las que, inicialmente, fue pensada la LMMGL, nada tienen que ver con los ayuntamientos de tamaño intermedio, debería analizarse la posibilidad de extender el régimen de carta, del que gozan los municipios de Madrid y Barcelona, a los municipios con más de 500 000 habitantes, manteniendo en estos casos una mayor rigidez organizativa.
Autor/a: José María Menéndez Alonso