Aunque el fuego no entiende de titularidades, la propiedad del monte puede tener implicaciones jurídicas y técnicas en la prevención (y, en mucho menor medida, en la extinción) del incendio.
En particular, cuando las llamas afectan a montes de titularidad local surge una pregunta que no siempre tiene una respuesta evidente: ¿qué papel corresponde realmente a los ayuntamientos y demás entidades locales?
La cuestión es relevante porque las entidades locales son las principales propietarias de monte público en España, pues si bien su titularidad representa poco más del 22 % de la superficie forestal nacional, ostentan más del 80 % de la propiedad forestal pública. Esa presencia patrimonial no se traduce, sin embargo, en unas competencias de gestión relevantes y determinantes en la lucha contra los incendios en ese patrimonio forestal propio.
Ser propietario no equivale a ser gestor
No todos los montes públicos tienen el mismo régimen jurídico. Una parte importante está integrada por los montes catalogados de utilidad pública, considerados bienes demaniales por las funciones ambientales, hidrológicas, protectoras y ecológicas que desempeñan. Junto a ellos existen otros montes públicos afectados a un uso o servicio público y los montes comunales, cuyo aprovechamiento corresponde tradicionalmente al común de los vecinos.
Aunque las entidades locales son propietarias de una parte muy significativa de estos espacios forestales como se ha indicado, la ordenación y gestión de muchos de ellos, especialmente de los montes catalogados, suele corresponder principalmente a la Administración forestal autonómica. La legislación de algunas comunidades autónomas presenta singularidades a este respecto, pero la regla general es que la capacidad de decisión y de gestión de los entes locales resulta más intensa en relación con los montes patrimoniales de su titularidad que respecto de los montes demaniales.
La prevención como cometido esencial de las entidades locales
Si existe una fase en la que las entidades locales desempeñan un papel especialmente relevante, esa es la prevención.
Si existe una fase en la que las entidades locales desempeñan un papel especialmente relevante, esa es la prevención.
Las entidades locales propietarias de un monte deben participar en la elaboración de los instrumentos de gestión forestal sostenible exigidos por la normativa forestal (de manera ordinaria para los montes catalogados y en menor medida para los patrimoniales). Dependiendo de cada comunidad autónoma, estos pueden adoptar la forma de proyectos de ordenación, planes técnicos, planes dasocráticos u otras figuras equivalentes.
Aunque la aprobación corresponde normalmente a la Administración forestal, las entidades locales suelen ser las responsables de redactar el proyecto o plan de gestión exigible (salvo que, incluso, esa competencia corresponda a la Administración forestal tratándose de montes catalogados), y en ellos debe incluirse el riesgo de incendio forestal que pueda existir en el monte, identificando las infraestructuras de prevención y defensa disponibles, las prácticas silvícolas adecuadas para disminuir su vulnerabilidad y favorecer la regeneración de la masa forestal y cualquier otra actuación dirigida a prevenir los incendios o a minimizar sus efectos.
Estos instrumentos de gestión deben ajustarse, a su vez, a la planificación forestal y de protección civil existente, integrando las determinaciones contenidas en los respectivos planes de ámbito local y especialmente autonómico aprobados para luchar contra los incendios forestales.
En consecuencia, las entidades locales participan en la gestión (y protección) de sus montes, pero sus competencias decisorias son limitadas y, en todo caso, deben observar las instrucciones y planes de alcance superior en todo lo referente a la prevención de los incendios forestales.
En consecuencia, las entidades locales participan en la gestión (y protección) de sus montes, pero sus competencias decisorias son limitadas y, en todo caso, deben observar las instrucciones y planes de alcance superior en todo lo referente a la prevención de los incendios forestales.
Cuando no existe instrumento de gestión
En esos casos, y con la finalidad de paliar los riesgos que la inexistencia de instrumentos de gestión puede suponer para el monte, algunas comunidades autónomas (por ejemplo, Andalucía y Extremadura) contemplan la elaboración, por el titular del monte, de planes específicos de prevención de incendios.
Estos planes suelen incluir elementos básicos como la descripción de la vegetación existente, la evaluación del nivel de riesgo, la programación de tratamientos silvícolas preventivos o la definición de cortafuegos e infraestructuras de apoyo a la extinción.
Más allá de estos instrumentos formales, las entidades locales propietarias deben ejecutar las medidas preventivas que establezcan las autoridades forestales y de protección civil en el marco de los planes de prevención y extinción existentes. En muchos territorios no se trata de una mera orientación de actuación, sino de auténticas obligaciones legales cuyo incumplimiento puede dar lugar incluso a actuaciones de ejecución subsidiaria por parte de la Administración autonómica.
Más allá de estos instrumentos formales, las entidades locales propietarias deben ejecutar las medidas preventivas que establezcan las autoridades forestales y de protección civil en el marco de los planes de prevención y extinción existentes.
Un ejemplo es el sistema gallego de gestión de biomasa mediante redes de fajas de protección, que impone obligaciones concretas a los propietarios forestales, en este caso, a las entidades locales (redes terciarias) para reducir la continuidad del combustible vegetal y disminuir el riesgo de propagación de incendios.
¿Qué ocurre durante la extinción?
Cuando se produce un incendio forestal, las competencias operativas de dirección y coordinación de los trabajos de extinción corresponden, con carácter general, a los dispositivos especializados dependientes de las comunidades autónomas y al sistema de protección civil.
Ello no significa que las entidades locales permanezcan al margen, sino que tienen obligaciones de colaboración relevantes, aunque en estos casos no existan especialidades significativas entre las potestades que deben ejercer como Administración territorial y los deberes que les corresponden como propietarias de un monte.
Como Administraciones territoriales deben participar en los mecanismos de protección civil y atender las necesidades derivadas de la emergencia dentro de su ámbito municipal. Y en cuanto a propietarias del monte afectado deben poner a disposición de los operativos los medios materiales de los que dispongan y que puedan resultar útiles para combatir el incendio, siempre en el marco de la dirección, planificación y ejecución de las tareas de extinción que corresponden a las comunidades autónomas.
El reto menos visible: la recuperación del monte quemado
La actuación de las entidades locales no concluye cuando se extingue el incendio.
La recuperación de los terrenos afectados constituye una fase esencial para restaurar los valores ambientales, económicos y sociales del monte, y en ella los propietarios públicos tienen también responsabilidades.
Con carácter general, las entidades locales deben colaborar en las actuaciones de recuperación y regeneración de los espacios quemados. Estas actuaciones pueden desarrollarse directamente por la propia entidad o con el apoyo técnico y financiero de otras Administraciones públicas mediante ayudas o convenios de colaboración.
Con carácter general, las entidades locales deben colaborar en las actuaciones de recuperación y regeneración de los espacios quemados. Estas actuaciones pueden desarrollarse directamente por la propia entidad o con el apoyo técnico y financiero de otras Administraciones públicas mediante ayudas o convenios de colaboración.
En muchas ocasiones es la Administración forestal autonómica la que determina las medidas concretas a ejecutar a través de planes o proyectos de restauración; no obstante, algunas normas autonómicas (por ejemplo, en Andalucía) exigen directamente a los propietarios forestales la elaboración de planes específicos de restauración.
Una reflexión final
La experiencia demuestra que la lucha contra los incendios forestales no puede reducirse a la actuación de los servicios de extinción. La prevención, la planificación y la restauración posterior resultan igualmente decisivas.
Desde esta perspectiva, las entidades locales ocupan una posición singular. Son propietarias de una parte muy importante del patrimonio forestal público español, pero sus competencias de gestión aparecen frecuentemente condicionadas por la intervención de las Administraciones forestales autonómicas.
Precisamente por ello, su papel más relevante no suele encontrarse en la dirección de los operativos de emergencia, sino en la adopción continuada de medidas preventivas y, en su caso, en la recuperación de los terrenos afectados tras el incendio.
En definitiva, los municipios no son los principales responsables de apagar los incendios forestales, pero sí constituyen actores imprescindibles para evitar que se produzcan y para garantizar que los montes afectados puedan recuperarse adecuadamente después de las llamas.
Autor/a: Mónica Álvarez Fernández