1. Antecedentes
El origen del aludido ATS se sitúa en el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la mercantil ATLL Concesionaria de la Generalitat de Cataluña, S. A., contra la liquidación del contrato de gestión del servicio de abastecimiento de agua en alta en el sistema Ter-Llobregat, acordada por la Consejería de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Cataluña. El pleito fue resuelto en única instancia por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en su sentencia núm. 4480/2022, de 15 de diciembre (rec. núm. 231/2019), en sentido estimatorio parcial. Contra este último pronunciamiento judicial se interpuso recurso de casación por parte del ATLL, el cual fue admitido a trámite por el ATS de 18 de abril de 2024 (rec. núm. 2485/2023), en el que apreció interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en relación con la cuestión siguiente:
“Si, cuando se liquida un contrato administrativo nulo, respecto el que se ha acordado la obligación de continuar por tratarse de un servicio público en virtud del artículo 35.3 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 (actual artículo 42 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2017), la garantía definitiva constituida para el contrato, queda afecta a las responsabilidades que puedan derivarse del período de continuación del servicio por razones de interés general, y si debe responder de los incumplimientos de las obligaciones establecidas en las medidas acordadas al efecto”.
Estando pendiente de resolución el aludido recurso de casación, y al amparo del art. 77 LJCA, las partes alcanzaron un acuerdo de fecha 18 de marzo de 2025 en el que pactaron una indemnización al tanto alzado en concepto de ejecución de la STSJ Cat. 4480/2022, de 15 de diciembre, así como en concepto de “transacción de todas las discrepancias derivadas de la liquidación del contrato y del resto de recursos referidos a la finalización del servicio”. Dicho acuerdo transaccional fue sometido a homologación por parte del Tribunal Supremo, que la rechazó primero mediante providencia de 3 de abril de 2025 y, finalmente, en resolución de los recursos de reposición planteados por las partes, mediante el ATS de 21 de mayo de 2025 que motiva este comentario.
2. Argumentación del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo rechaza la homologación del acuerdo logrado por las partes con base en la consideración de que en la jurisdicción contencioso-administrativa no es jurídicamente legítima la transacción como modo de terminación del proceso en la fase de recurso de casación.
Son dos los argumentos que sirven de fundamento a la interpretación del alto órgano jurisdiccional. Por un lado, el silencio tanto de la LOPJ como de la LJCA acerca de la posibilidad de transacción inter partes una vez interpuesto el recurso de casación. Y, por otro, la función eminentemente nomofiláctica que la LJCA atribuye al recurso de casación tras la reforma de su régimen jurídico operada por la disposición final tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
Por lo que se refiere a la falta de previsión normativa expresa que habilite la transacción tras la interposición del recurso de casación, el Tribunal Supremo rechaza el planteamiento argüido por las partes, según el cual en tanto que el apartado 3 del precitado precepto no limita los estadios procesales en los que cabe la solicitud de homologación de eventuales acuerdos transaccionales, hay que entender que la transacción también es posible en sede de recurso de casación. Frente a dicha lectura, el ATS comentado impone una interpretación conjunta de los tres apartados del art. 77 LJCA, de la que colige que la falta de previsión expresa de la transacción como modo de terminación anormal del recurso de casación ha de entenderse como una prohibición legal de la misma. Así las cosas, el Tribunal Supremo se preocupa por precisar que el art. 77.3 LJCA no tiene por objeto delimitar los ámbitos procesales en que la transacción es legítima, sino que “se limita a señalar cuáles son los criterios que debe tener en cuenta el órgano judicial para dictar auto acordando la homologación del acuerdo transaccional, como son que no sea manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico, ni lesivo para el interés público ni de terceros”.
El argumento que acaba de quedar apuntado sirve a su vez al ATS comentado para rechazar la transacción en la casación contencioso-administrativa con base en la aplicación supletoria del art. 19 LEC, en el que dicha posibilidad se contempla expresamente en relación con la casación civil sin perjuicio de su función fundamentalmente nomofiláctica, afirmada reiteradamente por la Sala Primera del Tribunal Supremo. La Sala Tercera zanja esta cuestión, recordando que no está vinculada por la jurisprudencia de la Sala de lo Civil, e insistiendo en que la ausencia de una previsión expresa al respecto en la LOPJ y en la LJCA impide admitir la transacción en la casación contencioso-administrativa.
La Sala Tercera zanja esta cuestión, recordando que no está vinculada por la jurisprudencia de la Sala de lo Civil, e insistiendo en que la ausencia de una previsión expresa al respecto en la LOPJ y en la LJCA impide admitir la transacción en la casación contencioso-administrativa.
En cuanto al carácter fundamentalmente nomofiláctico del recurso de casación contencioso-administrativo, recuerda que la reforma de su régimen jurídico articulada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, le confirió una “decidida vocación de erigirse como un instrumento procesal volcado en la labor hermenéutica del Derecho Público, administrativo y tributario, con el objetivo de proporcionar certeza y seguridad jurídica en la aplicación de este sector del Ordenamiento, siendo su cometido principal fijar la interpretación de aquellas normas estatales o la que tenga por establecida o clara de las de la Unión Europea sobre las que, en el auto de admisión a trámite, se consideró necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo (ius constitutionis), para seguidamente, con base a esta interpretación y conforme a las restantes normas que fueran aplicables, resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso (ius litigatoris)”.
En definitiva, la idea fuerza que subyace en el razonamiento del Tribunal Supremo es que, en la medida en que la resolución del recurso de casación trasciende la solución del pleito concreto para fijar una interpretación jurisprudencial del derecho con alcance general, no cabe dejar su resolución al pacto entre las partes, esto es, a la terminación convencional.
La idea fuerza que subyace en el razonamiento del Tribunal Supremo es que, en la medida en que la resolución del recurso de casación trasciende la solución del pleito concreto para fijar una interpretación jurisprudencial del derecho con alcance general, no cabe dejar su resolución al pacto entre las partes, esto es, a la terminación convencional.
3. La interpelación al legislador para que considere si es o no conveniente admitir la terminación transaccional en fase de casación
El ATS concluye con lo que a mi juicio permite ser interpretado como una declaración de la imposibilidad jurídica del Tribunal para resolver en un sentido diverso del adoptado o, dicho de otro modo, un reconocimiento de que su rechazo a la transacción en la casación tiene su origen en la falta de habilitación legal explícita por parte de la LOPJ y de la LJCA sobre el particular. En ese sentido, hace una suerte de llamamiento al legislador (orgánico y ordinario) para determinar la conveniencia o no de introducir la transacción en la casación contencioso-administrativa, con arreglo a la Recomendación (2001) 9 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, de alternativas a los procesos entre autoridades administrativas y particulares, de 5 de septiembre de 2001.
Interesa recordar que el aludido documento hace una recomendación general a que los Gobiernos de los Estados miembros promuevan el uso de medios alternativos para la resolución de controversias entre las autoridades administrativas y los particulares, mediante la incorporación en su legislación y en su práctica de los principios de buena praxis contenidos en su anexo. Con base en dicha Recomendación, el Tribunal Supremo apela al legislador español a que evalúe la conveniencia o no de incorporar al ordenamiento jurídico patrio la posibilidad de poner fin al recurso de casación contencioso-administrativo mediante acuerdo entre las partes y, en su caso, paute el alcance y la configuración de los requisitos objetivos, subjetivos, temporales y formales exigibles para la homologación del pacto alcanzado.
El Tribunal Supremo apela al legislador español a que evalúe la conveniencia o no de incorporar al ordenamiento jurídico patrio la posibilidad de poner fin al recurso de casación contencioso-administrativo mediante acuerdo entre las partes.
Autor/a: Antonio Ezquerra Huerva