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El Tribunal Constitucional declara inconstitucional el control jurisdiccional previo de las medidas sanitarias generales: una aproximación a la STC 70/2022, de 2 de junio

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El Tribunal Constitucional declara inconstitucional el control jurisdiccional previo de las medidas sanitarias
Guillermo Villar Crespo
Administrador civil del Estado. Doctorando en Derecho Administrativo.
Fecha: 23/09/2022
La STC 70/2022 ha anulado el control previo de las medidas sanitarias generales atribuido a los tribunales superiores de justicia y a la Audiencia Nacional, que fue clave durante la pandemia originada por la COVID-19. La resolución pone fin al debate relativo a la participación de los jueces en la elaboración de medidas de emergencia.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 70/2022, de 2 de junio, ha anulado los artículos 10.8 y 11.1.i), así como el inciso “10.8 y 11.1.i)” del artículo 122 quater, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), en su redacción dada por la disposición final segunda de la Ley 3/2020, de 18 de septiembre. La normativa cuestionada atribuía a los tribunales un control previo sobre las medidas sanitarias generales dictadas por las autoridades autonómicas y estatales. Ello, a juicio del Tribunal Constitucional, supone una quiebra de la separación de poderes y una intromisión en la potestad reglamentaria del Gobierno.

La normativa cuestionada atribuía a los tribunales un control previo sobre las medidas sanitarias generales dictadas por las autoridades autonómicas y estatales.

La reforma declarada inconstitucional tiene su origen en el contexto de la crisis originada por la COVID-19. Durante las primeras semanas de la pandemia –antes de que el Gobierno declarase el primer estado de alarma, en marzo de 2020– algunas autoridades autonómicas incoaron medidas sanitarias restrictivas de derechos y dirigidas a una pluralidad de sujetos. Estas fueron adoptadas con fundamento en el artículo 8.6.2.º LJCA, que –antes de la modificación realizada por la propia Ley 3/2020– adjudicaba a los juzgados de lo contencioso-administrativo “la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental”. Así, fueron estos órganos unipersonales quienes se pronunciaron sobre las medidas sanitarias generales dictadas a nivel autonómico, lo que trajo consigo cierto debate doctrinal.

La Ley 3/2020 se dicta, en este contexto, con el objeto de que los jueces mantuviesen la potestad de autorizar las medidas, clarificando el esquema de control judicial previo: las actuaciones “individualizadas” plasmadas en actos singulares, debían ser intervenidas por los juzgados; mientras que las “no individualizadas” y dirigidas a una pluralidad “no identificada” de destinatarios, por los tribunales superiores de justicia (si eran dictadas por autoridad distinta a la estatal, esto es, local o autonómica) y por la Audiencia Nacional (si emanaban de la estatal). Todo ello quedaba aderezado con la creación de un procedimiento ad hoc en el artículo 122 quater, para regular la tramitación de las medidas.

La reforma permitió a las autoridades autonómicas dictar medidas sanitarias generales a nivel autonómico sin necesidad de recurrir al estado de alarma, prodigándose en los periodos de interregno de los estados de alarma y siendo autorizadas por las salas territoriales. Ahora bien, este sistema llevó a dos importantes discusiones académicas. Por un lado, se planteó hasta qué punto los órganos jurisdiccionales podían colaborar en la elaboración de medidas restrictivas en el seno de la pandemia. Y, por otro, se discutió el límite entre la normativa sanitaria y el estado de alarma, dado que las medidas dictadas bajo uno y otro instrumento eran muy similares.

Respecto de la segunda cuestión, el Tribunal Supremo–de acuerdo con el nuevo recurso de casación, introducido por el Real Decreto-ley 8/2021 y sobre el cual pende un recurso de inconstitucionalidad– dio carta blanca a algunas de las medidas más controvertidas: toques de queda, cierres perimetrales, o, incluso, el pasaporte COVID. Estas resoluciones dejaban entonces sin resolver la cuestión relativa a la utilidad del estado de alarma.

Los indicados debates doctrinales probablemente llevaron a que el segundo estado de alarma y su prórroga se orientasen en sentido diverso. Ya no iba a ser el Gobierno de la nación quien impondría las medidas restrictivas, sino que se establecía una delegación–en el marco del citado estado excepcional–para que fuesen las autoridades autonómicas quienes, bajo ese paraguas, las dictasen. Con ello se orillaba la problemática en torno a qué actuaciones eran posibles bajo la normativa sanitaria y cuáles bajo el estado de alarma. Y, de paso, también se omitía el control jurisdiccional previo previsto por la propia reforma que aquí se anota. Sea como sea, este modelo fue posteriormente declarado inconstitucional.

La STC 70/2022 resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, dando fin a la discusión relativa al papel de los órganos jurisdiccionales respecto de las medidas sanitarias. Su FJ 6 afirma con contundencia que, aunque el artículo 117.4 de la Constitución dispone que la ley puede atribuir a jueces y tribunales otras funciones que excedan las meramente jurisdiccionales y que se erijan “en garantía de cualquier derecho”, ello no puede implicar una interpretación extensiva que “conlleve una desnaturalización del Poder Judicial” y del principio de reserva jurisdiccional (art. 117.3 CE). Y ello –subraya la Sentencia– se produciría si el legislador atribuyese unas funciones como las expresadas, que supondrían “el desequilibrio institucional que conllevaría la intromisión del Poder Judicial en las tareas constitucionalmente reservadas a otro poder del Estado, con la consiguiente quiebra del principio constitucional de separación de poderes, consustancial al Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE)”.

La problemática no se limita, sin embargo, a la separación de poderes. Para el Tribunal Constitucional se produce también una vulneración de la atribución constitucional dela potestad reglamentaria al Gobierno, ex artículo 97 CE. En efecto, el FJ 7 indica que esta nueva función de los tribunales implica una “inconstitucional conmixtión de la potestad reglamentaria y la potestad jurisdiccional”, puesto que la primera “deja de ser tal si las normas emanadas al amparo de esa potestad constitucional exclusiva quedan privadas de un atributo esencial como lo es el de desplegar efectos por sí mismas, sin la intervención de otro poder público”. Y es que –recuerda– el control jurisdiccional aparece aquí a priori, no pudiendo desplegar efectos estos reglamentos sin la intervención previa, lo que termina por elevar al poder judicial a “cogobernante o copartícipe del ejercicio de la potestad reglamentaria”, suponiendo, también, una quiebra de “los principios constitucionales de publicidad de las normas y de seguridad jurídica (art. 9.3 CE)”, pues “las resoluciones judiciales que autorizan esas disposiciones generales en materia sanitaria no son publicadas en el diario oficial correspondiente”.

La Sentencia contiene un voto particular (suscrito por cuatro magistrados), en el que se defiende que el citado artículo 117.4 CE otorgaba fundamento jurídico bastante para regular este control previo. También pone el acento en que muchas de estas medidas no se manifestaban en genuinos reglamentos, sino que, en ocasiones, no poseían ese cariz normativo y, en congruencia, se erigían en meros actos administrativos de carácter general, no viéndose la potestad reglamentaria conculcada en tal punto.

La resolución pone fin a un importante debate doctrinal surgido con motivo de la COVID-19, pero con una enorme trascendencia para nuestro sistema constitucional. La Sentencia deja claro que la función de los jueces y tribunales no puede exceder del principio constitucional de “juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”, con la salvedad de intervenciones previas que afecten –en exclusiva– a uno o varios particulares concretos e identificados con carácter individualizado.

Autor/a: Guillermo Villar Crespo

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