Acento Local

El régimen especial de los consorcios para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

Gobernanza
Noelia Betetos Agrelo
Contratada predoctoral FPU / Becaria del Real Colegio de España. Universidade de Santiago de Compostela
Fecha: 11/01/2023
La presente entrada tiene como objetivo analizar las recientes modificaciones de la regulación en materia de consorcios que pueden facilitar su creación, cuando estos van a destinarse a la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Los consorcios parecen ser una de las figuras que más ha sufrido las consecuencias de los vaivenes del legislador español. Así, una somera aproximación a su reciente evolución normativa ha de comenzar por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en lo sucesivo, LBRL), que reconocía a las entidades locales la posibilidad de crear consorcios, pero no regulaba los aspectos esenciales de su régimen jurídico (artículos 57 y 87 LBRL). Con la aprobación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC), se incorporaron un conjunto de previsiones relativas al régimen de adscripción, de personal y al sistema de autoría y control de la contabilidad de los consorcios públicos, sin establecer ningún tipo de traba formal que dificultase su constitución (disposición adicional vigésima LRJPAC).

Más tarde, con el objetivo de adaptar las estructuras organizativas públicas a la realidad económica resultante de la Gran Recesión, se acometió un proceso de redimensionamiento del Sector Público; la finalidad última de esta actividad era contribuir a la disminución del gasto, del déficit y de la deuda pública. Dicho proceso fue puesto en marcha con la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL), y la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa (en adelante, LRSP).

Se acometió un proceso de redimensionamiento del Sector Público; la finalidad última de esta actividad era contribuir a la disminución del gasto, del déficit y de la deuda pública.

En este sentido, la LRSAL, en el artículo 1.16, modificó el contenido del artículo 57 LBRL, de tal forma que la normativa resultante de la reforma condiciona la constitución de un nuevo consorcio a que las entidades interesadas demuestren que se trata de un mecanismo más eficiente que la gestión individual, que no existen duplicidades orgánicas y que, en todo caso, se respeten las previsiones en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. A su vez, del análisis del artículo 57.3 y de la disposición adicional novena LBRL, se sobreentiende que la creación de un nuevo consorcio ha de tener carácter subsidiario, quedando reservado únicamente a aquellos supuestos en los que no resulte viable la suscripción de un convenio para la gestión del interés común que justifica la unión de las diferentes entidades consorciadas. A su vez, la LRSP incorpora tres preceptos relativos a los consorcios, cuyo contenido se orienta en exclusiva a promover y facilitar el ejercicio del derecho de separación de sus miembros, a la par que establece nuevas disposiciones en materia de disolución y liquidación.

La reforma condiciona la constitución de un nuevo consorcio a que las entidades interesadas demuestren que se trata de un mecanismo más eficiente que la gestión individual.

Tras la aprobación de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en lo sucesivo, LRJSP) se incorpora, en los artículos 118 y siguientes, un régimen más completo y acabado de la figura de los consorcios. La nueva regulación adopta un enfoque fuertemente restrictivo en lo que respecta a la posibilidad de recurrir a esta figura, para lo cual se prevén, en el artículo 123.2 LRJSP, un conjunto de requisitos que han de reunirse con carácter previo a su constitución. Entre ellos, se ha de señalar, en primer lugar, la necesidad de que la creación de los consorcios se lleve a cabo a través de una norma con rango de ley. Esta exigencia resulta, en sí misma, contraria a la naturaleza de los consorcios, ya que se está ante entes de base asociativa, cuya creación responde a una concurrencia de voluntades que justifican su existencia y que debieran plasmarse a través del correspondiente convenio. En segundo lugar, se exige recabar la autorización previa del Consejo de Ministros y, por último, se requiere la obtención de un informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda. No obstante, se debe precisar que, en virtud del apartado segundo, letra c), de la disposición final decimocuarta LRJSP, el artículo 123.2 del Capítulo VI relativo a los requisitos de creación de los consorcios no tiene carácter básico, y, por lo tanto, se aplica solo a la AGE y a los entes integrantes del Sector Público estatal.

Recientemente, se ha vuelto a intervenir sobre la disciplina de los consorcios, en el marco de la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en concreto, con el componente 11 relativo a la modernización de las Administraciones Públicas que ha dado lugar a la promulgación del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (RDLMAP). Así, dentro del conjunto de previsiones que en él se establecen, se ha de destacar el Capítulo VII, regulador de los diferentes instrumentos de colaboración público-privada que se espera que surjan para facilitar y agilizar la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (en adelante, PRTR), y, en particular, el artículo 68, que se refiere a los consorcios.

A este respecto, el RDLMAP altera el régimen general de creación de consorcios previsto en la LRJSP, suprimiendo la necesidad de constitución mediante una norma legal, si bien, exclusivamente, para aquellos consorcios que vayan a destinarse a la ejecución de concretos proyectos del PRTR, sustituyendo este requisito por la obligación de recabar un informe favorable del Comité Técnico. Esta nueva reforma, aunque afecte tan solo a los consorcios destinados a la ejecución del PRTR, encaja mejor con la esencia asociativa de los mismos, por lo que resultaría lógica su extensión generalizada y la correlativa rectificación de la exigencia, a nivel de la AGE, de una norma legal para su constitución. Conviene, también, tener presente la modificación introducida en el mencionado artículo 68 RDLMAP por el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania. En concreto, con esta ulterior reforma, se elimina la necesidad de obtener la autorización previa del Consejo de Ministros, prevista en el artículo 123.2.b) LRJSP.

El RDLMAP altera el régimen general de creación de consorcios previsto en la LRJSP, suprimiendo la necesidad de constitución mediante una norma legal.

Por último, conviene precisar que los entes locales se han visto menos afectados por las limitaciones previstas en la LRJSP para la constitución de los consorcios, al no tener el antedicho precepto carácter de básico. No obstante, el cumplimiento de estos requisitos deviene obligatorio cuando los municipios pretenden crear un consorcio de modo conjunto y adscrito a la AGE o alguna de sus entidades dependientes. Por tanto, este nuevo régimen especial previsto para favorecer la ejecución del PRTR puede resultar de gran utilidad a la hora de formalizar nuevas colaboraciones en las que participen Administraciones de distintos niveles territoriales.

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