Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta) núm. 707/2025, de 4 de junio (ECLI:ES:TS:2025:2761):
RECURSO DE CASACIÓN: ANTECEDENTES
El presente pronunciamiento trae causa del recurso de casación núm. 5738/2023, interpuesto por el Ayuntamiento de Oleiros contra la sentencia núm. 198/2023, de 28 de abril, dictada por la sección segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (en lo sucesivo, TSJGAL). En el recurso contencioso-administrativo formulado ante el TSJGAL, se impugnaba la Orden dictada por la Conselleria de Medio ambiente, Territorio e Vivenda, de 20 de mayo de 2021, de aprobación definitiva de la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Cambre en el ámbito de la carretera N-VI, publicadas el 10 de junio de 2021.
La controversia se originó a raíz de la aprobación de una modificación puntual del plan urbanístico del Ayuntamiento de Cambre que fue impugnada por el Ayuntamiento de Oleiros, que alegaba que la reclasificación del suelo acordada causaba un impacto significativo en el territorio limítrofe de ambos municipios, afectando al paisaje y dificultando la circulación del tráfico en una zona ya congestionada.
Durante el proceso en primera instancia, la letrada de la Xunta de Galicia cuestionó la falta de legitimación activa de dicho municipio. No obstante, el TSJGAL desestimó estas alegaciones previas al considerar que en dicho momento procesal quedaba acreditado que el Ayuntamiento de Oleiros estaba legitimado al amparo del art. 19.1.e) LJCA, porque dicha modificación afectaba a su ámbito de autonomía y competencias. En cambio, el tribunal de instancia negó que la entidad local tuviese legitimación para ejercer la acción pública urbanística (art. 19.1.h). Este distinto título de legitimación resultaba relevante a efectos de precisar el alcance de las actuaciones que podían ser impugnadas, puesto que, de acuerdo con el TSJGAL, si se actúa en virtud de la acción popular, será posible cuestionar la validez de la modificación del plan urbanístico y todos los aspectos procedimentales. En cambio, si se atribuye legitimación únicamente para defender los intereses directos del municipio no será posible impugnar los defectos procedimentales, tales como la vulneración del procedimiento de evaluación ambiental, el acierto de realizar una evaluación de impacto ambiental simplificada en lugar de una ordinaria, la procedencia de acudir a un procedimiento de revisión del plan y no a una mera modificación, o la imposibilidad de alterar la clasificación del suelo sin proceder a la aprobación de un nuevo plan urbanístico general.
En el fallo de la sentencia, el TSJGAL desestima el recurso contencioso-administrativo fundamentando su decisión en dos aspectos clave: no ha quedado probado el impacto negativo que produce la modificación del plan en el Ayuntamiento de Oleiros, y este municipio carece de legitimación para impugnar los defectos procedimentales de que haya adolecido dicha modificación porque no está legitimado para ejercer la acción popular.
JUICIO DE LA SALA
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia versa en precisar si un ayuntamiento está legitimado para ejercitar la acción pública frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico por parte de otro ayuntamiento, limítrofe o colindante, y, en su caso, determinar el alcance de la situación de colindancia entre las entidades locales, a tales efectos.
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia versa en precisar si un ayuntamiento está legitimado para ejercitar la acción pública frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico por parte de otro ayuntamiento, limítrofe o colindante, y, en su caso, determinar el alcance de la situación de colindancia entre las entidades locales, a tales efectos.
En el escrito de la demanda presentado por el Ayuntamiento de Oleiros, se argumentaba que la jurisprudencia había acogido favorablemente la posibilidad de integrar dentro del concepto “ciudadanos” a los entes con personalidad jurídico-pública, lo que permitía atribuirles legitimación activa para ejercer la acción pública. Por su parte, en el escrito de oposición, se reproduce lo argumentado en la sentencia de instancia, afirmando que la legitimación reconocida al municipio se halla limitada a lo previsto en el art. 19.1.e) LJCA, por lo que solo podrá impugnar las actuaciones que incidan sobre su autonomía.
Para la resolución del litigio, el Tribunal Supremo parte del análisis de varios pronunciamientos del Tribunal Constitucional en los que se autorizaba a los entes públicos a ejercitar la acción popular. No obstante, el Alto Tribunal concluye que esta jurisprudencia no resulta aplicable al caso concreto, y que los ayuntamientos solo están legitimados para impugnar los planes urbanísticos de los municipios colindantes cuando estos afecten a su autonomía, a su ámbito de competencias o a los intereses cuya defensa tienen atribuida. Al margen de estos casos, las entidades locales no podrán ejercer la acción pública en materia urbanística, porque no existe una norma sectorial que así lo autorice.
Los ayuntamientos solo están legitimados para impugnar los planes urbanísticos de los municipios colindantes cuando estos afecten a su autonomía, a su ámbito de competencias o a los intereses cuya defensa tienen atribuida. Al margen de estos casos, las entidades locales no podrán ejercer la acción pública en materia urbanística, porque no existe una norma sectorial que así lo autorice.
Finalmente, el Tribunal Supremo estima el recurso de casación, afirmando que la legitimación reconocida al Ayuntamiento de Oleiros en virtud del art. 19.1.e) no solo permite impugnar aquellas actuaciones directamente relacionadas con la afectación a su ámbito competencial, sino que también puede actuar en defensa de los intereses generales del municipio, cuestionando la validez del procedimiento de modificación del planeamiento urbanístico siempre que dicha entidad se vea afectada por la decisión.
La legitimación reconocida al Ayuntamiento de Oleiros en virtud del art. 19.1.e) no solo permite impugnar aquellas actuaciones directamente relacionadas con la afectación a su ámbito competencial, sino que también puede actuar en defensa de los intereses generales del municipio, cuestionando la validez del procedimiento de modificación del planeamiento urbanístico siempre que dicha entidad se vea afectada por la decisión.
Autor/a: Noelia Betetos Agrelo
imagen: «iStock.com/Trifonov_Evgeniy/»