La atribución a las autoridades locales de poderes de necesidad para actuar ante situaciones de crisis es una constante histórica, lo que explica su reconocimiento tanto en los países vecinos como en nuestra tradición jurídica. Su posición privilegiada respecto del origen de las calamidades y catástrofes sitúa en la primera línea defensiva al municipio, impidiendo, en su caso, su extensión a núcleos poblacionales y territoriales de mayor amplitud. Situaciones vividas en los últimos años, como “Filomena”, la DANA o el reciente apagón eléctrico, nos muestran que la excepción está más presente que nunca, siendo por ello imprescindible conocer el funcionamiento de estos poderes.
Situaciones vividas en los últimos años, como “Filomena”, la DANA o el reciente apagón eléctrico, nos muestran que la excepción está más presente que nunca, siendo por ello imprescindible conocer el funcionamiento de estos poderes.
Este reconocimiento tiene hondas raíces históricas. En un primer momento, durante buena parte del s. XIX y principios del XX, tales habilitaciones respondieron a una concepción muy centralista. En este sentido, el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 supone un cambio de mentalidad. Por primera vez en nuestra historia, se reconoce, en su art. 193, una cláusula general de habilitación —adoptar “las medidas que juzguen inaplazables”— en favor de los alcaldes ante cualquier supuesto extraordinario (el precepto incluía desde epidemias hasta una guerra); actuación que quedaba desligada de la del Gobernador Civil, como expresión del poder central. Tal previsión se replicará en la Ley municipal republicana de 1935 (art. 83.12), así como en posteriores normas de régimen local franquistas [v. gr. art. 117.d) LRL de 1955], aunque, eso sí, estas últimas no ya en calidad de órgano local, sino como representante del poder central en el territorio.
El paulatino desplazamiento del Gobernador Civil por el Alcalde en el ejercicio de competencias irá aparejado a la construcción de la autonomía municipal en nuestro país: aquellas funciones ejercidas a través de tales delegados del Gobierno central pasarán a manos de los municipios. Esta configuración llega a su máxima expresión con el reconocimiento de la autonomía local en la Constitución de 1978, plasmándose también en la concreción de un haz competencial en la LRBRL de 1985. Tal expresión de la autonomía —en este caso municipal— se manifestará, también, en el marco de actuación ante situaciones extraordinarias, como se extrae de su artículo 21.1.m) cuando indica lo siguiente:
“1. El alcalde es el Presidente de la Corporación y ostenta las siguientes atribuciones: […]
m) Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno”.
Esta cláusula —aplicable a la práctica totalidad de los municipios españoles— ha sido replicada en la normativa autonómica de régimen local, así como adaptada también al supuesto de los municipios de gran población [art. 124.4.h) LRBRL] y al de los municipios de Madrid y Barcelona; previsiones que, muchas veces, conllevan ciertas especialidades. En cualquier caso, lo importante es que su presencia es fundamental para la existencia del municipio, conectándose precisamente por ello con la noción de autonomía local.
Esta autonomía fue concebida, en un primer momento, por la literatura jurídica y la jurisprudencia desde un prisma negativo. Se entendió como una “garantía institucional”, esto es, como límite a los poderes públicos. Tal posición ha sido criticada en las últimas décadas desde una concepción “positiva”, que aboga por entender la autonomía local desde el reconocimiento de un contenido y unas funciones mínimas. En esta línea se orienta la reciente STC 64/2025, de 13 de marzo, como se ha podido ya comentar en este mismo blog, al subrayar la presencia de un “núcleo mínimo de autonomía” y de un “mandato de optimización” a los poderes públicos en ese sentido.
En situaciones “ordinarias” tal configuración implica la atribución a los municipios de una serie de competencias, así como de financiación y ausencia de controles en su ejercicio. Señalado esto, debe admitirse también que la autonomía municipal se manifiesta en situaciones “extraordinarias”, siendo imprescindible el reconocimiento de unos mínimos poderes de actuación frente a las crisis que amenacen la supervivencia del municipio; poderes que deben depender, exclusivamente, de la propia entidad local. Tales potestades se concretan en la cláusula general de necesidad a favor de la autoridad local por excelencia, el Alcalde, para que actúe por sí mismo, dictando las “medidas necesarias”.
Debe admitirse también que la autonomía municipal se manifiesta en situaciones “extraordinarias”, siendo imprescindible el reconocimiento de unos mínimos poderes de actuación frente a las crisis que amenacen la supervivencia del municipio.
En este marco, el Alcalde puede realizar las actuaciones que considere convenientes para garantizar la supervivencia del municipio. Estas “medidas” pueden tomar distintas formas, por lo común, bandos o decretos de alcaldía, y, además, su actuación puede calificarse de reglamentaria cuando goza de contenido normativo (“reglamentos de necesidad”). No obstante, de la práctica y de la jurisprudencia se extrae que esta última manifestación no suele ser la más común, optándose, por lo general, por la emisión de actos administrativos (p. ej., STS de 19 de diciembre de 1991).
El Alcalde puede realizar las actuaciones que considere convenientes para garantizar la supervivencia del municipio. Estas “medidas” pueden tomar distintas formas, por lo común, bandos o decretos de alcaldía, y, además, su actuación puede calificarse de reglamentaria cuando goza de contenido normativo (“reglamentos de necesidad”).
Ahora bien, la presencia de una cláusula general no significa la inexistencia de límites o de controles. Toda cláusula general de necesidad se sujeta a los límites impuestos por la Constitución Española (motivación, publicidad, etc.), el derecho de la Unión Europea y, en su caso, por la propia cláusula, que en ocasiones establece trámites exigibles en su activación. Es el caso del art. 21.1.m) LRBRL, que prevé ciertas especialidades.
En primer lugar, el cumplimiento de su presupuesto habilitante, que, en el presente caso, resulta especialmente amplio. La referencia genérica a “catástrofes” e “infortunios públicos”, unida a la mera existencia de “grave riesgo de los mismos”, nos evoca eventualidades que van desde fenómenos naturales hasta alteraciones del orden público, pasando por desgracias de corte industrial o sanitario. De ahí que la jurisprudencia haya admitido, entre otros supuestos, su ejercicio para el secuestro del servicio en caso de acumulación de basura (STS de 23 de septiembre de 1991), la realización de obras con carácter urgente como consecuencia de contaminación en los pozos de captación de agua (STS de 24 de febrero de 1992), el cierre cautelar de un camping inundado (STS de 5 de diciembre de 2001), o la paralización de la actividad industrial como consecuencia de un escape de dióxido de azufre (STS de 21 de octubre de 2003).
La actuación municipal es primaria y temporalmente limitada: bajo esta habilitación es posible actuar tomando las medidas precisas, incluso aunque sean de elevada intensidad (p. ej., movilización de personas o confinamientos puntuales), si bien, en supuestos en los que la situación escale, deberán intervenir ya las autoridades supralocales, haciendo uso de instrumentos más contundentes (protección civil, estados excepcionales, etc.).
En segundo lugar, el art. 21.1.m) LRBRL exige la necesaria dación de cuenta al pleno tras la adopción de las medidas. Dada su expresa previsión en la cláusula general —que configura el régimen jurídico y procedimental—, parece que su omisión habría de implicar la nulidad de las medidas que tengan contenido normativo, por vulnerar los requisitos esenciales del procedimiento previstos en la propia ley habilitante (ex art. 47.2 LPAC). Más dudas plantea el supuesto en el que se exterioricen como meros actos administrativos, pudiendo entenderse como una irregularidad no invalidante, si bien la jurisprudencia no es pacífica en este punto.
Por último, se exige que la adopción de las medidas por el Alcalde se realice “personalmente y bajo su responsabilidad”; esta previsión responde meramente a cuestiones históricas, insertándose hoy con carácter ornamental y sin virtualidad jurídica alguna. No puede por ello afirmarse que estemos ante un régimen especial de responsabilidad distinto del previsto en el art. 78 LRBRL.
En definitiva, como he señalado en otro lugar, el reconocimiento de una cláusula general de necesidad de actuación en favor del Alcalde forma parte indisoluble de la autonomía municipal. Se integra, desde luego, de ese “núcleo mínimo” del que habla la reciente STC 64/2025. Y es que el autogobierno no puede quedar circunscrito a las situaciones ordinarias, sino que, con mayor razón, debe extenderse a las extraordinarias, en las que la misma existencia del municipio depende de la intervención de sus autoridades.
Autor/a: Guillermo Villar Crespo
imagen: «iStock.com/valilung»